Уже три десятилетия понятие «программно-целевой подход» весьма широко используется исследователями и политиками. В 70–80-х годах, прикрываясь программно-целевым планированием (которое не имело ничего общего с научными рекомендациями), министерства и ведомства получали под свои квази-целевые программы огромные бюджетные средства и крайне неэффективно их использовали. Именно к этому свелось программно-целевое планирование в СССР, выхолощенное до пустого модного лозунга.

Сегодня, когда уже неудобно говорить о разовых приоритетах аграрной политики, якобы способных за два – пять лет решить все проблемы в сельском хозяйстве, а нужны принципиальные изменения системы управления и принятие решений на альтернативной основе, повышается значение программно-целевого подхода. Но то, что бесспорно для теоретиков, не реализуется пока на практике.

В настоящее время в Беларуси приоритеты аграрной политики формулируются весьма неопределенно. Хотя система директивного планирования разрушена, сохранился основной принцип планового управления экономикой – ресурсно-отраслевой, т.е. государственное регулирование современной белорусской экономики заключается в выявлении потребностей отраслей в бюджетном финансировании и в распределении имеющихся финансовых ресурсов между отраслями. Несколько раз в год Министерство сельского хозяйства и продовольствия подает заявки в правительство с просьбой профинансировать то или иное направление расходов из средств государственного бюджета.

С началом экономической и аграрной реформы главным аргументом в бюджетном финансировании стало замедление темпов спада сельскохозяйственного производства, т.е. важнейшим приоритетом регулирования сельского хозяйства становится стабилизация положения в отрасли. Другие приоритеты, связанные с реформированием отрасли, после того, как все годовые ресурсы расписаны и поделены, не могут рассчитывать на поддержку в условиях крайней ограниченности финансовых ресурсов. С 1992 г. аграрная политика во многом сводится к ежегодному «выбиванию» денежных средств без анализа эффективности их расходования за прошедший год и без решения основной задачи – реформирования сельского хозяйства.

Давно стала очевидной необходимость принципиального изменения подходов к аграрной политике и проведение ее на основе целевого принципа, когда главным при принятии государственных решений являются цели, а размеры ресурсов и варианты их использования определяют скорость и способы достижения целей.

Принципы программно-целевого подхода: жесткая ориентация программы на достижение желаемого результата; оформление программой комплекса упорядоченных и взаимосвязанных видов деятельности и соблюдение субординации программ (как элементов программ более высокого уровня); единое управление реализацией программ, без деления затрагиваемых ею объектов по ведомственной принадлежности; организация управления реализацией программы (создание специального органа, перераспределение полномочий существующих органов государственного управления, создание координационных форм управления); выделение под программы необходимых трудовых, материальных, финансовых и других ресурсов.

Принятие политических решений по регулированию экономики на основе программно-целевого подхода происходит в несколько этапов.

На первом этапе вырабатывается концепция реформирования и развития, долгосрочные и краткосрочные цели аграрной политики и ее приоритеты. Определять генеральные цели аграрной политики должен Совет Министров Республики Беларусь. Задачей экспертов является предложение возможных генеральных целей аграрной политики, создание «дерева» целей, состоящего из стратегических и тактических целей. Указываются также примерные сроки их достижения. На первом этапе цели ранжируются по их общественной значимости, так как финансовые ресурсы ограничены.

Метод составления «дерева» целей достаточно хорошо разработан. Сложность в том, чтобы из большого числа целей выбрать самые важные, приоритетные. Критерием выбора целей является возможное их влияние на эффективность общественного производства, экономический рост и рост благосостояния. Чтобы выработать наилучшую концепцию приоритетов аграрной политики, необходимо рассмотреть множество вариантов и соотнести их с имеющимися ресурсами. Такая работа, например, была проделана в 50-х гг. при определении стратегических приоритетов общей аграрной политики стран ЕЭС.

В результате мировой практики определения приоритетов на основе анализа «дерева целей» появились такие методы, как система ПАТТЕРН, метод «двойного дерева», система РДЕ, метод функционального анализа, метод Дина и Хаузера. Наиболее эффективна система ПАТТЕРН, основанная на использовании метода экспертных оценок.

Результаты первого этапа могут быть оформлены законодательно. Так, во Франции в начале 60-х и 80-х годов были приняты законы «О сельскохозяйственной ориентации», определявшие приоритетные направления государственной поддержки сельского хозяйства на двадцатилетний период. В Российской Федерации цели и приоритеты аграрной политики определены законом «О государственном регулировании агропромышленного производства» (1997). В Беларуси проект аналогичного закона находится на рассмотрении в Палате представителей.

Второй этап – разработка государственных аграрных программ по выбранным приоритетным направлениям. Программы должны увязать поставленные цели и выделяемые ресурсы. В отличие от первого этапа, на котором преобладают качественные методы анализа, на втором этапе основными становятся количественные методы выбора оптимального размещения ресурсов для достижения уже сформулированных целей. Например, во сколько обойдется государству введение регулируемых (ниже рыночных) розничных цен на продукты питания, как повлияет это на товаропроизводителей и рост общественного благосостояния? Может, больший эффект можно получить, если вместо введения регулируемых цен дотировать предприятия агропромышленного комплекса или повысить доходы населения?

В программах максимально детализируется процесс достижения целей по годам с помощью системы оценочных показателей. Программно-целевой подход позволяет контролировать расходование ресурсов и эффективность достижения поставленных целей. Но главное его преимущество в том, что программы являются основными объектами при составлении бюджета и управлении экономикой. Все ресурсы концентрируются для решения комплексных проблем, увеличиваются возможности координации деятельности и мероприятий, проводимых различными ведомствами, повышается обоснованность и эффективность принимаемых решений.

Использование целевого принципа как методологической основы потребует реорганизации системы органов государственного управления сельским хозяйством и продовольственным комплексом страны, построения ее по вертикали «цели-ресурсы».

Основные требования к разработке программ: четкое формулирование целей каждой программы; руководитель программы должен иметь достаточные полномочия для реализации программы и нести ответственность за отклонения в ее реализации; программа должна содержать сроки выполнения промежуточных заданий, показателей, включая показатели использования ресурсов; если при реализации программы происходят значительные отклонения от намеченного, проводят анализ причин и корректировку (модификацию) программы. После разработки и принятия государственных программ они вступают в стадию развертывания и исполнения.

Соединение различных методов исследований, обслуживающих программно-целевое регулирование экономики, привело к появлению нового междисциплинарного научного направления, получившего название «анализ политики». Это исследование широкого круга факторов (экономических, политических, социальных, организационных, информационных, внедренческих и др.), связанных с реализацией тех или иных направлений аграрной политики. Такой анализ помогает сделать стратегический выбор, т. е. выбор из приоритетных направлений государственной финансовой поддержки.