Прогнозирование и планирование рационального природопользования являются важнейшими аспектами государственного регулирования экономики. Это объясняется и основополагающим значением природной среды для жизни общества, и ее тяжелым нынешним состоянием в Беларуси.
Беларусь – одна из самых загрязненных стран Восточной Европы. 27% ее территории заражено радиоактивными веществами. Из "края лесов и озер" республика превращается в зону экологического бедствия: во всех без исключения ее областях давно превышены более или менее приемле-мые уровни загрязнения воздуха, воды и почвы.
АПК – один из основных природопользователей. На его долю при-ходится подавляющая часть земельного фонда и других природных богатств общества. Здесь применяются минеральные удобрения и химические средства защиты растений и животных, представляющие собой по-тенциальную опасность для почв, водоемов, атмосферного воздуха. Низкая культура их использования приводит к загрязнению растительного и животного сырья токсическими элементами, пестицидами, антибиотиками, гормональными препаратами и микроорганизмами. Они попадают в организмы человека и животных главным образом через сельскохозяйственную продукцию вследствие неправильного использования средств химизации.
Отходы животноводства и мясоперерабатывающей промышленности при недостаточном уровне их утилизации также становятся источниками загрязнения атмосферы, почвы, поверхностных и грунтовых вод. В сельском хозяйстве наибольшую экологическую опасность представля-ютмелкие фермы и крупные животноводческие комплексы. Загрязнение рек и водоемов их стоками опасно для здоровья людей. По данным Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), навоз является источником передачи более 100 видов возбудителей болезней животных, в том числе опасных для человека. Кроме того, попадание навозных стоков в водоемы вызывает усиленный рост ядовитых водорослей и других растений, про-дукты распада которых могут вызвать отравление животных и замор рыбы.
Много лет считалось, что почвы Беларуси не могут быть высоко-урожайными. В повышении урожайности определенную роль сыграла и мелиорация земель, которая проводилась достаточно широко. Однако в процессе проведения широкомасштабных мелиоративных работ было допущено немало просчетов: не всегда мелиорация была комплексной, учи-тывала все факторы как техногенного воздействия, так и развития самих природных комплексов.
Значительный ущерб аграрному сектору нанесен Чернобыльской аварией. Значимому загрязнению радионуклидами подверглось более 1,8 млн. га или 22 % сельскохозяйственных угодий. Из них 264 тыс. га полно-стью выведены из пользования в связи с высокой плотностью загрязнения почв радионуклидами, превышением предельных дозовых нагрузок на население и трудностью получения продукции с допустимым уровнем ра-диоактивного загрязнения.
При всем при этом АПК до настоящего времени не был всерьез за-интересован в поддержке на должном уровне экологического равновесия, не говоря уже об улучшении положения в этой области.
Чтобы поправить создавшееся положение, необходим соответству-ющий экономический механизм природопользования в АПК. Он должен быть достаточно эффективным по отношению к природопользователям всех уровней: от крупных агропромышленных объединений и организа-ций, обслуживающих сельское хозяйство, до первичных трудовых коллек-тивов, крестьянских и фермерских хозяйств. Механизм должен быть именно экономическим, что не отменяет мер административного воздей-ствия. Надеяться только на административные методы, как убедительно показала наша практика, оснований нет.
В 1990 г. была принята республиканская «Комплексная программа охраны окружающей среды на 1991 – 1995 гг. и на перспективу до 2000 г.», которая содержала основные подходы к изменению природоохранного законодательства и предусматривала введение в действие экономических методов управления и контроля, изменение системы нормативов, расши-рение показателей экологической экспертизы.
В 1991 – 1997 гг. в Беларуси был принят ряд законов и дополнений к ним, отражающих концепцию экологической политики государства. Это законы "Об охране окружающей среды", "О налоге за пользование при-родными ресурсами (экологический налог)", "О государственной экологи-ческой экспертизе" и др. В соответствии с этими законодательными актами экономический механизм охраны окружающей среды включает:
планирование и финансирование природоохранных мероприятий;
льготное кредитование и налогообложение природоохранной дея-тельности;
определение лимитов на использование природных ресурсов, раз-мещение отходов, допускаемых выбросов (сбросов) загрязняющих ве-ществ в окружающую среду;
сбор налогов и других платежей за размещение отходов и деятель-ность, наносящую вред окружающей среде;
покрытие ущерба, причиненного окружающей среде и здоровью населения.
Лимиты на использование природных ресурсов (экологические ограничения) представляют собой устанавливаемые природопользовате-лям на определенный период объемы предельного использования (добы-чи) природных ресурсов, а также выбросов (сбросов) загрязняющих ве-ществ и размещения отходов.
Налог за пользование природными ресурсами (экологический налог) уплачивается за пользование природными ресурсами и за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую среду в пределах лимитов, а также за перерасход природных ресурсов и за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ сверх лимитов. Суммы налога за пользование природными ресурсами и выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в пределах лимитов относятся на издержки производства, а за добычу природных ресурсов и выбросы (сбросы) загрязняющих веществ сверх лимитов – за счет прибыли, остающейся в распоряжении предприятия.
Постановлением Совета Министров от 29 декабря 1997 г. установ-лены ставки налога за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в преде-лах лимитов. В атмосферный воздух – в зависимости от класса опасности загрязняющих веществ – I класс опасности – 116200 тыс. руб. за тонну, II класс – 3480, III – 1150, IV класс опасности – 570 тыс. руб. Ставки налога за сброс сточных вод зависят от степени очистки стоков и вида водоема и установлены в следующих размерах: за 1 м3 неочищенных стоков в водое-мы – 11500 руб.. недостаточно очищенных – от 1690 до 8670 руб., за нор-мативно очищенные и нормативно чистые – 590 руб. за 1 м3, в реки и ручьи – соответственно 7540, от 1190 до 6970 и 390 руб. за 1 м3, в подземные горизонты – 29000, 8670, 260 руб. за 1 м3, на поля фильтрации, в накопи-тели, выгреба – 390 руб. за 1 м3 (независимо от категории качества сточ-ных вод). Конкретный размер ставки налога на сброс недостаточно очи-щенных сточных вод зависит от уровня превышения хотя бы одного нор-мативного показателя.
Законодательством предусмотрена не только экономическая ответ-ственность за нанесение ущерба окружающей среде, но и экономическое стимулирование охраны окружающей среды. Это предоставление юриди-ческим и физическим лицам налоговых и других льгот при внедрении ма-лоотходных и безотходных ресурсо- и энергосберегающих технологий при переработке отходов производства и потребления, использовании вторичных ресурсов, осуществлении другой деятельности, дающей значительный природоохранный эффект. Предусмотрены также более высокие нормы амортизации основных природоохранных фондов.
В республике создается национальная система мониторинга окру-жающей среды (НСМОС). Предполагается ведение климатического, зе-мельного, водного, лесного кадастров, кадастров атмосферного воздуха, недр, животного и растительного мира, торфяного фонда, а также отходов. Все это должно способствовать рациональному природопользованию, со-хранению и приумножению богатств страны, охране здоровья и благопо-лучия людей.
Вместе с тем не востребованными остаются некоторые методы эко-логической политики, хорошо зарекомендовавшие себя в развитых стра-нах, где накоплен значительный опыт охраны окружающей среды. Не-смотря на национальные особенности в реализации экологической поли-тики, системы природоохранной деятельности обладают общими чертами.
Охрана окружающей среды в ведущих странах Запада опирается на природоохранное законодательство, обеспечивающее контроль со стороны как центральных, так и местных властей. Нормативная база формируется с учетом международной практики и на основе межгосударственного согласования показателей. Постоянно корректируются как количественные значения, так и набор контролируемых видов загрязнения. Созданы национальные мониторинговые сети. Законодательные акты по охране окружающей среды увязываются с задачами ресурсосбережения в производственных отраслях, повышения эффективности использования энергии и т.д. Разработана не только правовая база, но и механизмы разрешения фи-нансовых и имущественных споров; источниками средств для борьбы с загрязнением среды являются расходы потребителей на приобретение эко-логически чистой техники и продуктов питания (около 20% суммарных затрат), ассигнования промышленных и иных компаний (до 60%) и, нако-нец, – государства (около 20% – в основном на контроль, регулирование, мониторинговые системы, строительство региональных и городских очистных систем). Компании финансируют оснащение промышленных объектов природозащитным оборудованием (в отдельные периоды на эти цели идет до 25% капиталовложений в отрасль). За счет компаний (при участии средств государственного бюджета и местных властей) оснаща-ются контрольной аппаратурой стационарные источники вредных выбро-сов, а также организуется измерение выхлопов транспортных средств.
Экономическое регулирование природоохранной деятельности включает штрафные санкции, увязанные со специальными налоговыми ставками. Для промышленных предприятий обычно устанавливаются нормы оплаты потребляемой воды – пропорционально величине ее забора из природных источников или водоснабжающих систем и объемам стоков. Цена увеличивается по мере роста загрязненности стоков. Аналогично из-меряется цена загрязнения воздуха – пропорционально количеству и за-грязненности выпускаемых в атмосферу газов. По-разному оплачиваются участки земли под очистными сооружениями и участки, занимаемые отхо-дами, под свалки и т.п.
Принцип ценового стимулирования "экологичной" потребительской продукции постепенно становится первостепенным, особенно примени-тельно к пищевой продукции. Устанавливаются обязательные "экологиче-ские сертификаты" для основных товаров при строгом государственном и общественном контроле. Этот же принцип учитывается в ценах на жилье ( при приобретении и оплате за содержание), они различны в районах с раз-личными экологическими характеристиками.
Законодательства многих стран предусматривают экономическое стимулирование природоохранных мер. Для этого используются льготное кредитование фирм, осуществляющих вложения в природозащитные со-оружения и технологические мероприятия; прямые дотации (централизо-ванные или местные) на приобретение и освоение дорогостоящего, техни-чески сложного оборудования; льготные сроки амортизационного списа-ния природозащитного оборудования; освобождение от налогов части прибыли, реинвестируемой в природозащитные сооружения и оборудова-ние.
Экологическая деятельность основывается на быстром совершен-ствовании природозащитной техники и технологии в результате большого объема исследований и разработок: фундаментальных, финансируемых в основном государством, и прикладных, проводимых промышленными фирмами. Создана мощная промышленная база производства природоза-щитного оборудования, строительства объектов высокого технического уровня. Значительную роль в этом играет использование научно-технических достижений фирм, входящих в военно-промышленный ком-плекс.
Мировой опыт регулирования природоохранной деятельности сви-детельствует о том, что методы и инструменты экологической политики различаются по степени эффективности, при их использовании необходи-мы гибкость и учет конкретных условий.
Важнейшими инструментами государственного регулирования охраны окружающей среды являются корректирующие налоги и субсидии. Они определяются, в соответствии с теорией внешних эффектов (см. главу 2), как налоги на товар (услугу), которые повышают предельные индиви-дуальные издержки до уровня предельных общественных (корректирую-щий налог) или как платежи потребителям или производителям товара (услуги), потребление которого создает положительный внешний эффект (корректирующая субсидия). Такие налоги и субсидии позволяют откор-ректировать предельные частные издержки и выгоды, чтобы они отражали общественные предельные издержки и выгоды (т.е. превратить внешний эффект во внутренний), и таким образом достичь эффективного уровня контроля за загрязнением. Однако введение этих налогов и субсидий тре-бует точного установления источника внешнего эффекта и предельных из-держек третьих лиц, связанных с этим эффектом, что достаточно сложно.
Корректирующие налоги за выбросы побуждают фирмы их сокра-щать. Изменив технологию, они могут уменьшить или устранить выбросы и освободиться от уплаты корректирующего налога или сократить выпла-чиваемую сумму.
Иногда наряду или вместо платы за выбросы применяют так назы-ваемые нормы выбросов – ограничения, устанавливаемые правительственными органами на объемы и виды загрязняющих веществ, выбрасы-ваемых в воздух или воду в течение определенного периода времени. Этот инструмент также не лишен недостатков. Нормы позволяют сбрасывать загрязняющие вещества в разрешенных количествах бесплатно. Это означает, что фирмы не имеют стимула уменьшить выбросы ниже установленных норм. Кроме того, нормы не учитывают, что фирмы несут различные затраты на устранение выбросов. Можно было бы существенно выиграть, потребовав от фирм, которым это обходится дешевле, сократить выбросы в большей степени по сравнению с фирмами, которым это обходится до-роже.
Жесткие правила неэффективны и в том случае, когда предельная общественная полезность борьбы с загрязнением неодинакова в различ-ных регионах, она может быть разной в сельской местности и густонасе-ленных городских районах.
Более гибкими инстументами контроля качества окружающей среды и перераспределения средств на эти цели могли бы быть рынок "прав на сбросы" и система "экологических банков". При "торговле загрязнениями" фонд охраны природы скупает у предприятий и резервирует квоты на вы-бросы. Разумеется, фонд должен предложить предприятиям более выгодные условия сделки, чем фирмы – покупатели таких квот. Подобная рода система функционирует, и довольно успешно, в США. "Экологические банки" – это банки коммерческого типа, принимающие вклады от фирм в виде "излишков квот на выбросы" и отдающие в ссуду (продающие) квоты на выбросы другим фирмам.
В США управление по охране окружающей среды применяет также политику "компенсации". Фирме разрешают размещать свои предприятия в районе, где раньше это было запрещено. Желающая начать там произ-водство фирма должна побудить другие фирмы снизить объемы выбросов, частично профинансировав работы по их сокращению.
Интересен опыт экономического регулирования применения азота и фосфора в минеральных и органических удобрениях и пестицидов в аграрном секторе стран Северной Европы. В Дании в 1985 г. была принята государственная программа по снижению загрязнения водной среды нитратами на 50 %, фосфором на 80 %. Для рационализации использования азотных удобрений здесь предусмотрены налоги (в расчете на 1 кг азота в пересчете на действующее вещество), а также комбинированное применение налогов и квот. В последнем случае производители выплачивают налоги, если дозы азотных удобрений превышают квоты. В Норвегии, Финляндии и Швеции налоги на удобрения для сельских товаропроизво-дителей являются косвенными, они взимаются с производителей и импортеров минеральных удобрений. Доля налогов в розничных ценах на мине-ральные удобрения достигает 40%. Во всех странах основная часть сбора налогов (70 – 90 %) прямо или косвенно возвращается в аграрный сектор и распределяется в виде субсидий на поддержание сельскохозяйственного экспорта и природоохранные мероприятия.
Итак, возможны рыночные инструменты охраны окружающей среды и возмещения причиняемого ей ущерба, однако они не действуют автоматически. Необходим комплекс экономических, административных и правовых мер по охране природы, который соответствовал бы поэтапному переходу к рынку и учитывал чрезвычайную остроту экологической ситуации в республике. Создание эффективной системы охраны окружающей среды – длительный, капиталоемкий, но необходимый процесс.