В Римском договоре (подписан 25 марта 1957 г., вступил в силу с 1 января 1958 г.), провозгласившем создание Европейского Экономического Сообщества (с 1993 г. – Европейский союз), особо оговаривалось проведение единой аграрной политики (ЕАП). В статье 39 договора формулировались следующие ее цели:

увеличивать производительность сельского хозяйства путем содействия техническому прогрессу и рациональному развитию сельскохозяйственного производства и оптимальному использованию производственных факторов, особенно труда;

обеспечить достаточно высокий уровень жизни сельского населения, увеличение индивидуальных доходов лиц, занятых в сельском хозяйстве;

поддерживать стабильность сельскохозяйственных рынков;

обеспечивать возможности для роста предложения сельскохозяйственной продукции;

содействовать тому, чтобы сельскохозяйственная продукция продавалась потребителям по доступным ценам.

Механизм ЕАП формировался в течение 60-х гг. и включал импортные тарифы (пошлины), нетарифные меры и системы поддержки цен, которые надежно изолировали внутренний рынок, излишки же продукции сбывались за границы сообщества с помощью экспортных субсидий ( рис. 6.1). В настоящее время в ЕС осуществляется не только ЕАП, но и Единая политика в области охраны окружающей среды, Единая политика в области исследований и технологического развития, Единая политика в области энергетики, Единая политика в области транспорта, Единая структурная, социальная и региональная политика.

В настоящее время для защиты внутренних сельскохозяйственных товаропроизводителей от конкуренции импортируемая в страны ЕС сельскохозяйственная продукция облагается импортными пошлинами (тарифами), которые доводят цены импорта до пороговых размеров (выше гарантированных интервенционных цен). Таким образом, рыночные цены внутри ЕС могут колебаться в интервале от интервенционных цен (ниже которых они не могут стать, так как всю продукцию будет скупать государство) до пороговых цен (выше которых они не могут стать, иначе на рынок начнет поступать импортная продукция). Разница между ценой импортной продукции и интервенционной ценой есть, по сути, размер государственных затрат на поддержание гарантированной цены единицы данной продукции. Разница между ценой внутреннего рынка ЕС и ценой импорта ЕС есть потери потребителей (на единицу продукции) из-за поддержания завышенных цен. Наконец, для сбыта излишков продукции за границу (что происходит обычно, когда цены внутреннего рынка ЕС падают особенно низко) используются экспортные субсидии, которые поднимают цены внутреннего рынка до цен экспортных рынков.

Следует отметить, что на рис. 6.1 дана принципиальная схема организации сельскохозяйственных рынков ЕС, т.е. положение отдельных видов цен может изменяться. Например, цена импорта ЕС может совпадать или быть ниже цены экспорта и т.д.

Такая схема сначала применялась ЕЭС на рынках зерна, а затем была распространена и на другие рынки, хотя регулирование каждого рынка сельскохозяйственной продукции имело и имеет свои особенности. Так, к кормам (особенно белковым) импортные пошлины не применялись или были низкими. Самые защищенные – рынки молока и сахара, затем – зерна, говядины и некоторых видов овощей и фруктов.

Каковы результаты аграрной политики ЕС?

Во-первых, ЕС из нетто-импортера сельскохозяйственной продукции превратился в нетто-экспортера, производство практически всех видов продукции превысило потребность в них (табл. 6.1). Во-вторых, поддержка цен и выплата экспортных субсидий вылились в огромные бюджетные расходы. Предполагалось, что экспортные субсидии будут покрываться доходами от импортных пошлин, но это оказалось нереальным.







Если в 1976 г. издержки бюджета ЕС на поддержание цен и доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей составляли около 7 млрд. ЭКЮ, то в 1986 г. – 22,1 млрд. ЭКЮ, а в 1994 г. – 37,5 млрд. ЭКЮ. В 1986 г. 36 % расходов уходило на поддержку высоких цен, 39 % -- на экспортные субсидии, 20 % -- на складирование излишков. Причем налогоплательщики оплачивали лишь 10% всех общественных издержек, а 90% издержек ложились на потребителей.

Одной из целей ЕАП было поддержание фермерских доходов, в основном с помощью гарантированно высоких цен на сельскохозяйственную продукцию. Но, хотя затраты на это росли и номинальные цены на 7,85 % ежегодно повышались (в 1973 – 1989 гг.), реальные цены в национальных валютах падали в среднем на 0,41 % в год. Доходы же фермеров все больше отставали от доходов в других секторах экономики. Более того, наблюдалась обратная зависимость между уровнем защиты фермеров и разрывом доходов в аграрном и неаграрном секторах (рис. 6.2). Чем больше была ценовая поддержка, тем меньше она защищала фермеров.

Поддержка агросектора в странах ЕС должна была противодействовать оттоку сельского населения в города (не допускать массового разорения и т.д.). Однако за 1972 – 82 гг. в ЕС число занятых в сельском хозяйстве снизилось на 28 %, что гораздо больше, чем в США и Австралии; а в Новой Зеландии, где за эти годы занятость в сельском хозяйстве даже возросла. Отдельные исследователи утверждают, что это происходит вследствие агрополитики в ЕС, так как рост цен больше выгоден крупным фермерам, продающим больше продукции. Кроме того из-за высокого уровня цен на продукцию цены на ресурсы и сырье для сельскохозяйственного производства также растут, и это ущемляет прежде всего мелких фермеров, у которых отдача на единицу ресурсов меньше. И они уходят из отрасли. (Отметим, что эту тенденцию попытались ослабить упоминавшейся выше политикой субсидирования производителей сырья и ресурсов).

Бесспорным эффектом аграрной политики ЕС стал рост производительности в сельском хозяйстве и высокий технологический уровень производства. С 1950 г. темпы роста урожайности зерновых в Европе были значительно выше, чем в США, СССР и других странах.

Такая цель ЕАП как стабилизация сельскохозяйственных рынков, где цены из-за особенностей сельскохозяйственного производства могут значительно колебаться, и в одни годы приносить фермерам сверхприбыли, а в другие – разорять их, несомненно важна. Но стабилизация означает сглаживание колебаний, без влияния на общую тенденцию движения цен. В ЕС же цены искусственно завышались, и цель стабилизации рынков была по сути подменена целью поддержки цен.

Чрезмерные запасы продовольствия на государственных и частных складах, большие издержки на ЕАП заставили пойти правительства стран ЕС на реформирование Единой аграрной политики. Первым шагом было решение заморозить цены поддержки с 1984 г. (хотя девальвация собственной валюты позволила некоторым странам ЕС обойти это ограничение). С 1984 г. были введены квоты на производство молока, а с 1988 г. – снижение цен и субсидий в случаях, когда производство той или иной продукции превышало максимальное количество (так называемые “стабилизаторы”). С 1988 г. стала осуществляться программа добровольного вывода земель из оборота: производители, изымавшие из оборота не менее 20 % пашни не менее чем на пять лет, получали компенсацию. В 1992 г. Советом Министров ЕС был принят “План Мак-Шерри”, который предусматривал значительное сокращение цен на продукцию пахотных культур с компенсационными выплатами производителям при условии вывода земель из оборота.

Отдельное место в агрополитике стран ЕС занимала “структурная” политика, целью которой было содействие укрупнению мелких ферм (например, соединение разбросанных земельных участков), строительство новых дорог, систем мелиорации и т.д. До 1968 г. такая политика проводилась разрозненно. В 1968 г. комиссия ЕЭС приняла “Меморандум о реформе сельского хозяйства” (больше известен под названием “Плана Мансхольта”), причиной которого послужило неудовлетворительное состояние производственных и сбытовых структур и рыночные дисбалансы (перепроизводство). План был достаточно радикальным, но из-за политических трудностей и фермерских протестов был сильно урезан, и в 1972 г. Совет Министров ЕС принял лишь три его положения: фермерам, которые признавались “пригодными для развития” и способными достичь доходов, сравнимых с доходами “одной или двух” рабочих единиц в других сферах деятельности, выплачивать пособия для капитальных вложений в развитие фермы; возможность ежегодных или единовременных выплат пожилым или молодым фермерам; принималась программа социально-экономической ориентации и переквалификации фермеров. Эти меры работали слабо, и с 1985 г. были приняты новые директивы, направленные на модернизацию и развитие производственных единиц.

Одной из составляющей агрополитики ЕС является поддержка сельскохозяйственного производства в неблагоприятных регионах (горных и др.), развития отсталых сельских районов. Эта помощь для повышения технической оснащенности ферм и квалификации фермеров, инвестиционная поддержка, компенсации фермерам, работающим в неблагоприятных районах, содействие совершенствованию структур переработки и сбыта, меры по сбалансированию рынка. Такая политика имеет сейчас все большее значение в контексте реформ ЕАП.

Дальнейшее развитие аграрной политики ЕС происходило в рамках Генерального соглашения о тарифах и торговле (ГАТТ, затем ВТО). Дискуссии о либерализации международной торговли в области сельскохозяйственной продукции шли уже давно, за это ратовали такие страны, как США, Канада, Австралия и другие крупные сельскохозяйственные экспортеры. Новый раунд переговоров по ГАТТ, начавшийся в 1986 г. в Уругвае, положил начало трудному процессу либерализации. Окончательное решение было подписано лишь в 1994 г. в Марокко, и вступило в действие с 1995 г. По этому соглашению поддержка цен должна быть сокращена на 20% в сравнении с базовым периодом (1986 – 1988 гг.), еще больше должны быть сокращены экспортные субсидии (на 36%); пограничные протекционистские меры должны быть заменены на более мягкие и также сокращены на 36% в сравнении с базовым периодом. Предусмотрены и другие меры по либерализации торговли. Результатом либерализации должно стать увеличение мировой сельскохозяйственной торговли; повышение мировых цен вследствие сокращения экспортных субсидий; рост производства и экспорта США и других стран-экспортеров и сокращение их в странах ЕС.

Итак, в последние годы в ЕС происходит реструктуризация аграрной политики. От поддержки высоких цен на сельскохозяйственную продукцию страны ЕС переходят к компенсационным платежам, вместо экспортных субсидий для сбыта излишков продукции за границу начинают применяться выплаты за сокращение посевных площадей (табл. 10.2.2).







Также больший вес начинают иметь структурные программы и программы развития сельских районов и отсталых регионов. Такая реструктуризация не обязательно ведет к снижению бюджетных расходов на агрополитику, зато несомненно, что потребители выигрывают вследствие снижения цен на сельскохозяйственную продукцию, а сам аграрный сектор, хотя и теряет в объемах производства, но выигрывает в повышении эффективности.