Меры (инструменты) государственной поддержки сельского хозяйства можно классифицировать в зависимости от того, направлены они непосредственно на повышение рентабельности производства или нет. К первым относятся меры, содействующие снижению издержек сельскохозяйственных предприятий и росту их валовых доходов, ко вторым – целевые государственные субсидии на развитие сельских районов; субсидии, способствующие развитию несельскохозяйственных видов деятельности в сельской местности; прямые субсидии сельскохозяйственным предприятиям.

Снижению издержек производства способствуют субсидии на капитальные блага и государственное стимулирование оптимизации производственных ресурсов. Увеличению валового дохода содействуют рост объемов производства, субсидирование цен на сельскохозяйственную продукцию, ограничение внутреннего предложения, контроль за импортом продукции, стимулирование экспорта и др. Эти меры и инструменты их реализации тесно связаны и нередко действуют в разных направлениях.

Рассмотрим меры аграрной политики, не направленные непосредственно на повышение рентабельности.

Государственные субсидии на развитие сельских районов. Программы по улучшению сельской производственной и социальной инфраструктуры, хотя их основной целью является поддержание "жизненной активности" сельских районов, в конечном итоге способствуют росту доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей, но только в тех районах, куда направляются субсидии.

Например, в ФРГ субсидии направляются в неблагоприятные для развития сельского хозяйства регионы, чтобы сохранить в них аграрное производство, минимальную плотность населения и существующий ланшафт. Это горные и побережные области или районы с суровым климатом, зоны экстенсивного скотоводства. Такие земли составляют 50 % всех сельхозугодий страны. В 1994 г. выплачивалось 1200 DМ в год на расчетную единицу (2/3 выплат рассчитывались по количеству крупного рогатого скота на гектар сельхозугодий, 1/3 – по величине сельхозугодий).

Государственные субсидии на развитие несельскохозяйственных видов деятельности в сельских районах. В развитых странах значительна доля фермерских хозяйств, в которых сельскохозяйственная деятельность не является основным источником дохода. Поощрение государством несельскохозяйственной деятельности в сельских районах позволяет увеличивать доходы сельскохозяйственных товаропроизводителей, которые не могут существовать без дополнительной занятости. В странах Центральной и Восточной Европы в связи с сокращением объемов сельскохозяйственного производства и высвобождением значительного количества рабочей силы в аграрном секторе такие субсидии позволяют повысить занятость в сельской местности, способствуют развитию малого и среднего несельскохозяйственного бизнеса.

Первый и второй вид субсидирования можно разделить чисто условно.

Система прямых субсидий и дотаций. В странах Западной Европы и США прямые субсидии и дотации в качестве инструментов (соответственно) роста доходов и уменьшения убытков сельскохозяйственных товаропроизводителей используется редко. Обычно называются три причины: сложность использования этой формы поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, поскольку прямые субсидии и дотации слишком очевидны для налогоплательщиков и потому непопулярны; прямые субсидии и дотации значительно увеличивают расходы госбюджета и тормозят структурные изменения в экономике. Более того, прямые субсидии и дотации не очень популярны и среди самих товаропроизводителей, они воспринимают их как милостыню, подачку. Большинство фермеров на Западе прямым субсидиям и дотациям предпочитает повышение доходов через хозяйственную деятельность посредством прежде всего государственного регулирования цен. Это объясняется также значительным политическим давлением крупных фермеров, так как крупным хозяйствам достается большая часть государственной помощи, увеличивающей доходы от сельскохозяйственной деятельности, а мелким – поступающей через систему прямых субсидий и дотаций.

В Беларуси среди мер государственного регулирования, не направленных непосредственно на рост рентабельности сельскохозяйственных предприятий, наиболее широко используются финансирование из бюджета расходов по развитию социальной и производственной инфраструктуры села и увеличивающееся с каждым годом прямое дотирование субъектов хозяйствования во время посевных и уборочных кампаний. Так как меры государственного регулирования должны содействовать, а не противодействовать рыночным преобразованиям в сельском хозяйстве (реструктуризации производства и т.п.), важно пересмотреть целевые установки государственной помощи селу.

К мерам государственного регулирования сельскохозяйственного производства, направленным на сокращение издержек производства, относятся субсидии и дотации на капитальные блага и стимулирование оптимизации приобретаемых факторов производства.

С целью роста доходов через снижение издержек производства используются главным образом субсидии и дотации на капитальные блага. Субсидии могут предоставляться для приобретения минеральных удобрений, освоения заброшенных земель, проведения мелиоративных работ. Сельскохозяйственным товаропроизводителям обеспечивается также доступ к денежному капиталу по льготным ставкам и в необходимых размерах. Политика увеличения доходов сельскохозяйственных предприятий через субсидирование факторов производства может потерпеть неудачу, если она не согласуется с политикой цен.

Изменения цен факторов производства в результате субсидирования определяются уровнем и характером конкуренции в отраслях, их производящих, особенностями субсидируемого фактора производства, эластичностью предложения фактора производства. Например, если предложение земли более или менее постоянно, любые попытки использовать больше "дешевой" земли могут привести только к росту уровня арендной платы и цены земли (если существует рынок земли). При этом величина арендной платы возрастет, скорее всего, на весь объем государственных субсидий. Поэтому необходимо избегать субсидирования тех ресурсов, предложение которых сравнительно неэластично. В то же время субсидирование капитальных благ как мера политики регулирования сельского хозяйства вполне оправдано, когда в каком-то виде деятельности заинтересовано все общество. Это освоение новых земель, внедрение прогрессивных технологий, если сельскохозяйственные производители их медленно осваивают.

При выборе мер государственного воздействия необходимо учитывать, что субсидирование факторов производства увеличивает доходы прежде всего крупных производителей, так как размеры приобретаемых факторов производства тем больше, чем крупнее хозяйство.

В Беларуси реализуется ряд программ субсидирования капитальных благ в сельском хозяйстве (табл. 5.1). Например, программой повышения качества земель предусматривается бюджетное финансирование мелиорации земель, известкования почв, рекультивации бросовых земель, работ по добыче, транспортировке и внесению торфа и сапропелей на удобрение, покупки минеральных удобрений и средств защиты растений. Из бюджета финансируются борьба с особо опасными вредителями сельскохозяйственных растений и мероприятия по предупреждению и недопущению распространения болезней животных. Государство финансирует покупку сельскохозяйственной техники (в последние годы в крайне малых масштабах). Однако эти программы низкоэффективны и внутренне противоречивы. Они плохо согласуются с задачей создания эффективного, конкурентного сельского хозяйства, не способствуют адаптации предприятий к условиям рынка с его реальным уровнем цен на факторы производства.







Второй способ увеличить доходы сельскохозяйственных предприятий за счет снижения издержек производства – государственное стимулирование оптимизации приобретаемых факторов производства (например, выделение средств на консультирование фермеров). Этот способ позволяет максимизировать прибыль на предприятиях с неоптимальным количеством (или структурой) факторов производства. Содействие государства сокращению или увеличению факторов производства позволяет повысить эффективность производства.

Заметим, что в развитых странах фермеры чаще добиваются успеха за счет более высокого уровня производства, а не за счет более низких издержек. Например, 25% самых прибыльных фермерских хозяйств в Великобритании имели более высокие, чем в среднем по отрасли, издержки производства на единицу земельной площади, но при еще более высоком уровне производства. Поэтому там консультационные службы, финансируемые государством, ориентируют фермеров на наращивание выпуска продукции при незначительно увеличивающихся издержках производства, а не на сокращение издержек с неменяющимся производством. Но в нашей стране из-за низкой эффективности многих предприятий рационализация использования факторов производства и снижение издержек очень актуальны.

Проанализируем меры по увеличению валовых доходов сельскохозяйственных предприятий.

Влияние мер, направленных на увеличение объемов сельскохозяйственного производства, проиллюстрируем графически. Предположим отсутствие государственного регулирования внешнеэкономической деятельности (вариант “открытой” экономики, в “закрытой” экономике рост объемов производства скорее всего вызовет падение цен на продукцию сельскохозяйственных товаропроизводителей и сокращение их валовых доходов), а также, что страна не обладает значительной долей в мировом производстве и потреблении определенного продукта, т.е. объемы ее импорта и экспорта продукта не воздействуют на уровень мировой цены.

На рис. 5.1 кривые Dd и Sd – соответственно кривые внутреннего спроса и предложения. Рw – величина мировой цены, Qh – уровень внутреннего производства, QhQe – величина импорта. Площадь прямоугольника ОРwEQh дает представление о валовом доходе аграрного сектора от реализации продукции. Валовой доход национальных товаропроизводителей может быть повышен в результате роста объемов производства (на рисунке последнее иллюстрируется сдвигом кривой Sd вправо до положения Sd'). Доход вырастет на величину QhEBQh'. На величину QhQh' уменьшится импорт продукции.

Эта мера государственной политики может рассматриваться обособленно от мер по снижению издержек производства только условно, так как основные факторы, влияющие на размеры сельскохозяйственного производства, это факторы, снижающие издержки.

Политика увеличения выпуска продукции как решение проблемы низких доходов в сельском хозяйстве оправдана, если увеличение является следствием повышения эффективности производства, а не перераспределения ресурсов из других отраслей. Однако поскольку такие меры требуют значительных государственных средств, чтобы достичь хотя бы скромного повышения ежегодных доходов, они могут быть неэффективными, если цены на продукты будут фиксированы и будут расти цены на факторы производства.

Еще менее эффективна политика увеличения выпуска продукции будет в стране, доля которой в общем объеме мирового производства и потребления высока. Рост предложения продукции неизбежно приведет к снижению мировой цены. На рис. 5.2 Рw – равновесная цена на мировом рынке при отсутствии импорта или экспорта из страны. Сумма внутреннего предложения (Sd) и предложения импорта (Sm) дает общее предложение (St) на рынке страны. Совокупность внутреннего спроса (Dd) и спроса на экспорт (Dx) дает общий спрос (Dt) на рынке страны. Равновесие достигается при потреблении Qe по цене Pe, Qh – количество продукции, которое будет предложено внутренними производителями, QhQe будет импортировано.

Увеличение объемов предложения продукции (на рис. 5.2 это показано сдвигом кривых Sd и St) вызовет падение рыночной цены, если кривая St пересечется с кривой Dt между С и В. Импорт сократится, а потребление возрастет. В том случае, если кривая внутреннего предложения продолжит сдвигаться вправо, в конце концов страна превратится в исключительного экспортера, а внутренняя цена (и мировая) упадет тогда, когда кривая внутреннего предложения пересечет кривую спроса Dt ниже точки В.

Таким образом, политика, стимулирующая рост производства, в стране со значительной долей в мировом (или региональном, если региональный рынок надежно защищен) производстве продукта, приведет к незначительному увеличению валового дохода производителей из-за снижения цены на продукт, а аграрная политика страны станет предметом международного внимания, поскольку влияет на цены на мировом рынке.

Субсидирование цен производителей. Возможны два способа субсидирования цен производителей: в расчете на единицу продукции и оплата разницы между ценой на рынке и некоторой гарантированной государством ценой (дефицитные платежи). Оба способа иллюстрирует рис. 5.3.

Допустим, что величина субсидий на единицу продукции, получаемых внутренними производителями, равна PwPg (а также ВК). Можно ожидать, что производители при неизменившейся рыночной цене (Рw) предложат такое же количество продукции (Qg), которое предложили бы и при цене Рg. Кривая предложения, которая отражает связь рыночной цены и предлагаемого количества продукции, сдвинется из положения Sd вправо в положение Sd'. Дополнительный валовой доход производителей, субсидируемый государством, составит величину, равную площади фигуры РwPgКВ.

Предположим далее , что цена Рg гарантирована государством. Оно покрывает сельскохозяйственным производителям разницу между нею и рыночной ценой, если рыночная цена ниже гарантированной. Если рыночная цена выше гарантированной, размеры предложения не регулируется государством. Кривая предложения в этом случае отражается линией QgВКSd.

Если гарантированная цена выше рыночной, величина внутреннего производства возрастет с Qh до Qg и импорт сократится. Валовые доходы производителей вырастут с ОРwEQh до ОРgКQg, а величина субсидий составит РwPgКВ. Рост субсидий в конечном итоге превратит страну в исключительного экспортера продукта. Субсидирование цен производителей должно быть основано на среднегодовых рыночных ценах, а не на разнице между ценами отдельных производителей и гарантированной ценой. Только в первом случае создается создает стимул для роста эффективности производства.

Наиболее отчетливо рассматриваемые способы субсидирования продукта различаются, если исходить из того, что мировая цена колеблется. Если субсидируется единица продукции, то цены производителя будут меняться вместе с мировой ценой. Когда же действует механизм дефицитных платежей, производитель будет получать гарантированную цену, даже если мировая цена превосходит гарантированную. Это нарушит стабильность сельскохозяйственных рынков и снизит доходы товаропроизводителей. С другой стороны, когда мировые цены падают намного ниже гарантированных, государству сложно выполнить свои обязательства перед производителями.

На рис.5.4 показано влияние системы дефицитных платежей в стране, где производство продукта занимает значительную долю в мировом предложении. (Эффект субсидирования единицы продукции не показан, чтобы не усложнять рисунок). До применения гарантированной государством цены пересечение кривой внутреннего спроса Dd и кривой общего предложения St (= Sd + Sm) дает количество продукта Qе, потребляемого по цене Ре. Введение гарантированной цены Рg приводит к новой кривой внутреннего предложения QgВКSd, сдвигая общее предложение в положение St'. Потребление возрастает до Qс, а рыночная цена падает до Рс. Фермерам выплачиваются субсидии в размере РсРgКВ. Это меньше на PwPcВЕ по сравнению со случаем, когда уровень производства данного продукта в рассматриваемой стране не может влиять на мировую цену.

Итак, степень влияния дефицитных платежей на сельскохозяйственной производство зависит от доли страны в мировом предложении продукции. При этом замещение импорта и рост экспорта, вызванные политикой субсидий, имеют международные последствия из-за изменения мировых цен.

Контроль над импортом. Цены на сельскохозяйственную продукцию могут быть повышены в результате сокращения импорта. Эта проблема будет рассматриваться ниже, пока укажем только, что невозможно поддержать уровень рыночных цен контролем над импортом, если внутреннее предложение превышает внутренний спрос.

Контроль над сельскохозяйственным предложением. Как уже отмечалось, политика увеличения валового дохода в результате наращивания выпуска сельскохозяйственной продукции может быть и не удачной: если страна является крупным производителем продукта, это снизит его мировую цену. Поскольку, как правило, в большинстве случаев спрос на сельскохозяйственную продукцию неэластичный, то в условиях изолированности внутреннего рынка увеличение предложения может вызвать неадекватное падение цены, и валовой доход сократится. В этом случае политика, ограничивающая предложение, может содействовать росту валового дохода сельскохозяйственных производителей.

Правительство может, например, установить фиксированное количество продукции, на которое распространяются субсидии. Если внутреннее производство превысит это количество, то субсидии на единицу продукции будут уменьшены. Это делается для того, чтобы предотвратить рост субсидий для поддержания гарантированной цены. Количество субсидируемой продукции может быть любое, но обычно это объем внутреннего потребления.

Наиболее результативной мерой ограничения внутреннего предложения является эффективное исключение импорта. С этой целью применяют также квотирование и программы изъятия земель.

Производственные квоты. Квотирование – это установление государством максимального объема производства продукта для каждого производителя при строгом контроле реализации продукции по всем каналам. Квотирование достаточно эффективно при регулировании объемов производства продуктов, которые требуют переработки, например, сахарная свекла и др. Если же продукция реализуется большим количеством производителей по нескольким каналам, невозможно использовать систему квот. Тогда ограничиваются посевные площади (или поголовье скота). В США, где самый богатый опыт применения квот, для контроля над посевами используется фотографирование сельскохозяйственных угодий со спутника.

Любая программа квот имеет по меньшей мере два недостатка. Первый – негибкость таких программ, так как они ограничивают фермеров, имеющих и низкие, и высокие издержки. Чтобы избежать этого, предпринимаются разные попытки. Более эффективно работающим производителям предоставляется право покупать квоту у того, кто хозяйствует хуже. Однако это дает последним дополнительные финансовые ресурсы и увеличивает издержки тех, кто желает расширить или организовать производство. Другая возможность – ежегодные аукционы лицензий на производство, что позволяет контролировать совокупное производство и воздействовать на доходы в сторону их повышения. Вместе с тем доходы от повышения цен не могут увеличиться существенно, поскольку большая их часть идет на покупку лицензий. То есть при попытке усовершенствовать систему квотирования с целью повысить эффективность использования ресурсов снижается действенность меры как способа увеличения доходов.

Вторым существенным недостатком программ квотирования является увеличение административных издержек по мере роста числа производителей, вовлекаемых в программы.

Изъятие земель из оборота. В соответствии с такими программами земли изымаются с целью непроизводства конкретных культур или вообще из сельскохозяйственного производства за выплаты из бюджета, достаточно привлекательные, чтобы сельскохозяйственные производители согласились на это. Наибольший опыт выплат фермерам за изъятие земель из производства имеют США. При изъятии земель вообще из производства сельскохозяйственный товаропроизводитель волен выбирать, какие угодья он выведет, и, как правило, выбирает наименее продуктивные. В этом случае программа изъятия земель может быть малоэффективной. Поэтому в программе, принятой в США, указывается, что изъятию подлежат земельные участки, которые использовались для производства основных культур.

Программы изъятия земель по сравнению с другими мерами аграрной политики представляются наиболее абсурдными в глазах общественности из-за выплат производителям за непроизводство.

Создание излишков сельскохозяйственной продукции. Мерой аграрной политики, альтернативной контролю за производством, является сокращение продажи продукции на внутреннем рынке. Правительственные организации могут покупать часть продукции, чтобы предотвратить падение цен ниже некоторого установленного уровня. Основная проблема любой политики повышения цен путем изъятия части продукции: что делать с излишней продукцией? Такая продукция может быть просто уничтожена. С административной точки зрения это наиболее привлекательное решение проблемы. И случаи, когда в развитых странах продукция уничтожалась (или портилась на складах) известны.

Правительственная организация может продавать купленные излишки в других странах (по мировым ценам или по ценам ниже мировых). Это обычно вызывает протесты правительств других стран. С точки зрения дестабилизации мировой торговли, одинаковы как политика поддержки цен, вызывающая сокращение импорта, так и политика создания излишков, сопровождающаяся ростом экспорта. И то и другое отрицательно воспринимается также и потребителями данной страны, вынужденных платить за продукцию своих производителей больше, чем потребители других стран. Аналогичную реакцию вызывает использование экспортных субсидий.

Излишняя продукция может быть продана на внутреннем рынке под другим видом, например, продукт, предназначенный для людей, можно продать как корм для животных после приведения его в непригодное для людей состояние. Излишняя продукция может быть отдана или продана дешевле нуждающимся группам населения внутри страны. ЕС субсидирует продажу дешевого масла и говядины пенсионерам и семьям с низкими доходами. Продукция может быть направлена как продовольственная помощь бедным странам. Оказание продовольственной помощи с целью поддержания внутренних цен на определенном уровне давно используется США. Излишки продукции могут сохраняться в надежде, что если в будущем цены поднимутся, их можно будет продать. Другими словами, излишки могут рассматриваться как национальный буферный запас, стабилизирующий уровень цен в долговременном периоде.