Позитивный анализ экономической политики основывается на по-нимании того, что политический выбор в экономике определяется усили-ями групп давления (лоббирования), политиков, политических партий, индивидов, администраторов-исполнителей по достижению собственных интересов. Такое понимание не совпадает со свойственным нормативному подходу взглядом на правительство как всезнающую и радеющую только об общественных интересах структуру и подвергает сомнению целесооб-разность корректировки государством рыночных несовершенств. Прави-тельство в позитивных теориях – не более чем собирательный образ зако-нодательных и исполнительных институтов, обладающих властью и пре-следующих собственные цели.
Позитивными аналитиками рассматриваются причины, из-за кото-рых рецепты, предлагаемые экономической наукой, не достигают цели, а итогом деятельности органов государственной власти являются зачастую противоположные планируемым экономические результаты. Вместо про-блемы неудач рынка на первый план выдвигается проблема неудач прави-тельства при осуществлении им микроэкономического регулирования. Для понимания причин расхождения предложений экономистов-теоретиков и результатов деятельности практиков, считает чешский экономист и политик В. Клаус, вместо нормативной теории планирования необходимо создать «позитивную теорию поведения плановика». Опыт социалистического планирования дает основание для сомнений в целесо-образности существования управленцев-плановиков как таковых, их гипо-тетической «коллективной» рациональности, нейтральности интересов, полной информированности. (Клаус В. Экономическая теория и реаль-ность трансформационных подходов //Проблемы теории и практики управления. 1995. № 6. С.11 – 12.)
Значительное методологическое влияние на позитивный анализ экономической политики оказали работы Э. Даунса, Дж. Бьюкенена, Г. Таллока, М. Ольсона.
Э. Даунсом выдвинуты две гипотезы, которые в той или иной сте-пени были использованы позднее многими авторами. (Downs A. An Eco-nomic Theory of Democracy. New York: Harper and Row, 1957.) Первая ги-потеза: граждане ведут себя в политике рационально, т.е. преследуют прежде всего личную выгоду. Они, выступая в роли избирателей, делают выбор политической партии или кандидата после оценки всех предложе-ний участников предвыборной гонки, останавливаясь на самом выгодном для себя варианте. Вторая гипотеза Э. Даунса: политики (и политические партии) создают свои политические программы с целью максимизировать голоса избирателей, видят в них только средство остаться у власти или прийти к власти. Предположение личной выгоды в политике не принима-ется Э. Даунсом как постулат применительно к любому конкретному че-ловеку и в каждом случае. Он допускает, что у некоторых политиков, ад-министраторов или избирателей в какие-то периоды могут проявиться альтруистские побуждения, но только как исключение из правила.
На основе своих гипотез Э. Даунс выдвигает ряд предположений о воздействии партий и индивидов на экономическую политику. Эти пред-положения сделали возможным моделирование взаимодействия избирате-лей, политиков и политических партий в политическом процессе принятия экономических решений.
Теория общественного выбора Дж. Бьюкенена и Г. Таллока основы-вается на трех важнейших методологических положениях. (Buchanan J., Tullock G. The Calculus of Consent. Michigan: University of Michigan Press, 1962.) Во-первых, ее авторы согласны с Э. Даунсом, что индивиды в лю-бой политической роли ведут себя рационально. Во-вторых, Дж. Бьюкенен и Г. Таллок отрицают существование коллективной рациональности. Ни законодательные, ни исполнительные органы власти не бывают сориенти-рованы только на одну цель – заботу об общественном благополучии. Де-путаты представительных органов власти и администраторы заинтересо-ваны в общественном благополучии в той же степени, что и избиратели, и не больше.
И в-третьих, процесс принятия политических решений можно ана-лизировать, считая его разновидностью рыночных отношений. Если на рынке люди меняют яблоки на апельсины, то в политике соглашаются платить налоги в обмен на блага, необходимые всем и каждому (от по-жарной охраны до суда). (Бьюкенен Дж. Минимальная политика рыночной системы //Вопросы экономики. 1990. № 12. С.11 – 12.)
В то же время механизмы выработки государственных решений во многом отличны от процесса принятия решений в частном секторе.
Первое. В частном секторе люди выражают свое мнение о произ-водстве тех или иных благ индивидуально, покупая или не покупая эти блага. В общественном секторе демократических государств решения принимаются коллективно, когда избиратели голосуют прямо за конкрет-ные общегосударственные программы или за своих представителей в ор-ганах власти, а последние определяют направления расходования средств государственного бюджета.
Второе. Существенной особенностью рыночного обмена является и то, что в большинстве случаев (если сделка является добровольной для каждой из сторон) он не позволяет одному лицу вмешиваться в деятель-ность другого. Потребителей и продавцов ограждает от принуждения наличие других продавцов или потребителей, с которыми они могут всту-пить в сделку. Рынок позволяет им взаимодействовать без вмешательства всякой центральной власти. (Фридман и Хайек о свободе. Минск, 1990. С.14 – 16.) В практике политического обмена государство имеет тенден-цию переступать приемлемые для индивидов границы вмешательства в экономику, т.е. условия добровольности и взаимной выгоды для участни-ков политической сделки не соблюдаются.
Наиболее ярко это проявляется, например, в необоснованном рас-ширении государственного сектора. Государственные предприятия, в от-личие от частных, недостаточно самостоятельны и не несут полной ответ-ственности за результаты своей деятельности. Их судьба во многом зави-сит от решений государственных чиновников, а интересы последних не обязательно совпадают с интересами экономического развития страны. Руководители государственных предприятий не являются их владельцами, привилегированные условия хозяйствования (налоговые льготы, дотации, право бесплатного пользования научно-технической информацией и др.) снижают стимулы повышения эффективности производства на государ-ственных предприятиях. Большие издержки производства, невысокое ка-чество продукции, ее несоответствие требованиям потребителей вынуж-дают правительства перераспределять в пользу государственного сектора все большую часть общественных ресурсов. Это противоречит интересам налогоплательщиков, но совпадает, в соответствии с теорией обществен-ного выбора, с интересами политиков, стремящихся расширить свое влия-ние.
Далее. Правительственное регулирование государственного секто-ра и экономики в целом требует значительных затрат. Это и непосред-ственные административные издержки (прямые бюджетные расходы), и дополнительные издержки частных фирм как следствие государственного вмешательства, так называемые побочные эффекты. Побочные эффекты государственного регулирования вызваны тем, что, вмешиваясь в эконо-мические процессы, государство нарушает рыночное равновесие и суще-ственно влияет на решения, принимаемые производителями и потребите-лями. В результате такого вмешательства размещение и использование ресурсов могут стать менее эффективными, чем до него. Такие послед-ствия государственного регулирования дают повод сторонникам теории общественного выбора заключить, что целесообразность вмешательства государства в рыночную экономику можно определить, сравнивая из-держки государственного регулирования и экономические выгоды от не-го.
Можно ли добиться, чтобы политический обмен приносил только выгоду всем и каждому? Дж. Бьюкенен дает ответ на этот вопрос с пози-ций разработанной им теории конституционного контракта. Он не отрица-ет, что политическое действие необходимо для установления и поддержки экономических систем, но оно должно быть сведено до минимума и четко конституционно ограничено. Политические рамки функционирования экономики необходимо установить и поддерживать путем «единогласного коллективного выбора». (Бьюкенен Дж. Конституция экономической по-литики //Вопросы экономики. 1994. № 6. С.104 – 113.) Дж. Бьюкенен счи-тает, что основными элементами эффективной экономики, которые необ-ходимо конституционно узаконить, являются «децентрализованная част-ная собственность и государственные гарантии соблюдения контрактов». Но проблема, по мнению Дж. Бьюкенена, заключается в том, что «инсти-туты мажоритарной демократии вряд ли будут соблюдать конституционно установленные границы, если эти границы прямо противоречат интересам политических групп. Ведь установленные конституционно либо узаконен-ные каким-либо иным образом программы трансфертов должны осу-ществляться с помощью обычных политических институтов, и нереально ожидать, что кто-то безоговорочно согласится с конституционными гра-ницами применения трансфертных программ, даже если эти границы определены достаточно четко». (Бьюкенен Дж. Политическая экономия государства благосостояния //МЭиМО. 1996. № 5. С. 50.)
Дж. Бьюкенен и Г. Таллок обращают внимание также на более вы-сокую эффективность коллективных действий объединенных в коалиции товаропроизводителей в лоббировании своих интересов по сравнению с индивидуальными действиями не организованных в группы товаропроиз-водителей. М. Ольсон в дальнейшем развил теорию коллективных дей-ствий, связав их эффективность прежде всего с затратами по организации групп давления. (Olson M. The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. Massachusetts: Harvard University Press, 1965.)
Изложенные методологические подходы лежат в основе различных теоретических моделей политического процесса принятия экономических решений, участниками которого являются индивиды (избиратели), зако-нодатели, группы с особыми интересами и исполнители (см. схему на рис. 1.1).
Модели голосования акцентируют внимание на особенностях поли-тической системы, влияющих на принятие общественных решений в сфере экономики. Утверждается, что в условиях диктатуры доминируют предпочтения диктатора. В демократической политической системе ре-шающим становится процесс голосования, при этом важно, существует прямая или представительная демократия. В условиях прямой демократии, когда решения принимаются большинством голосов избирателей, предпо-чтения медианного (среднего) участника голосования являются определя-ющими.
Модель с медианным участником голосования широко применяется как в теоретических, так и в эмпирических исследованиях. Медианный из-биратель – это тот, который делит электорат на две половины, одна из ко-торых предпочитает, чтобы государство тратило на реализацию опреде-ленной программы меньше, а другая хочет обратного. Равновесная вели-чина государственных расходов в модели медианного избирателя точно соответствует предпочтениям среднего избирателя. Но равновесие при мажоритарном голосовании (один человек – один голос) может и не наступить, поскольку предпочтения избирателей могут не иметь един-ственного максимума. Скажем, пусть существуют три альтернативы – А, В, С, при этом А может быть для большинства предпочтительнее, чем В, В – предпочтительнее, чем С, а С предпочитается большинством в сравнении с А. В этом случае единственного оптимального решения не существует, и порядок голосования определяет результаты этого голосования. Проница-тельные индивиды, используя данную особенность голосования по прин-ципу большинства, могут манипулировать голосованием в целях получе-ния желаемого исхода, изменяя порядок голосования. Возникает вопрос, существуют ли механизмы принятия общественных решений (способы агрегирования индивидуальных предпочтений), невосприимчивые к такого рода манипуляциям?
Теорема невозможности К. Эрроу утверждает, что невозможно найти политический механизм, который обеспечивал бы равновесие при голосовании по принципу большинства голосов (агрегирование индиви-дуальных предпочтений в одно общественное предпочтение) и одновре-менно удовлетворял некоторым весьма нестрогим условиям. К условиям, которым должен удовлетворять механизм принятия общественных реше-ний, К. Эрроу относит следующие требования:
при любом данном наборе совершенно упорядоченных, рефлексив-ных и транзитивных индивидуальных предпочтений механизм принятия общественных решений должен в результате давать общественные пред-почтения, обладающие указанными свойствами. (Упорядоченность, или сравнимость предполагает, что любые две альтернативы можно сравнить между собою и что индивид из двух альтернатив способен выбрать одну. Рефлексивность означает, что любая альтернатива по крайней мере не хуже себя самой, столь же хороша, как и идентичная ей альтернатива. Транзитивность означает, что если индивид считает, что альтернатива Х по крайней мере не хуже альтернативы Y, а альтернатива Y по крайней мере не хуже альтернативы Z, то, значит, он считает, что альтернатива Х по крайней мере не хуже альтернативы Z);
если каждый предпочитает альтернативу Х альтернативе Y, то и общественные предпочтения должны приписывать альтернативе X более высокий ранг, чем альтернативе Y;
предпочтения в отношении X и Y должны зависеть только от того, как люди ранжируют X и Y, но не от того, как они ранжируют другие альтернативы.
По Эрроу, единственной моделью, которая может гарантировать существование равновесия при всех возможных формах выражения инди-видуальных предпочтений (удовлетворяет этим трем условиям), является диктаторская. Оказывается, что сформулированные К. Эрроу три совер-шенно приемлемые и желательные черты политического механизма при-нятия общественных решений несовместимы с демократией.
В условиях представительной демократии на результатах голосова-ния сказываются мотивы и поведение участников голосования, партий и законодателей. Среди факторов, которые могут быть отмечены как особо важные, – издержки избирателей на получение информации и интересы политических партий в предоставлении им информации. Суть проблемы в том, что для избирателей зачастую выгоднее не получать информацию по многим пунктам (гипотеза Э. Даунса о неведении рациональных избира-телей), так как затраты на ее сбор превышают выгоды от ее получения. С этим связан важный канал влияния политических партий на избирателей.
Среди моделей голосования в условиях представительной демокра-тии выделяется модель межпартийной конкуренции (рис. 1.2), которая ос-нована на предположении, что избиратели находятся на определенных идеологических позициях в пределах от ультраправой до ультралевой точ-ки политического спектра и голосуют за партию (или ее кандидата), пред-лагающую программу, наиболее близкую к их идеологической позиции. Другое предположение – большинство избирателей находится на позиции центризма и лишь относительно немногие из них выступают с крайних идеологических позиций. Кривая на рис.1.2 отражает плотность различных идеологических предпочтений, т.е. число избирателей, имеющих ту или иную идеологическую позицию. Допустим, имеются две партии, Л и П, выступающие с противоположных идеологических позиций. Половина избирателей проголосует за партию Л, половина – за партию П, разделя-ющая их линия проходит через позицию медианного избирателя (точку М). Чтобы выиграть выборы, партия Л должна сместить свои крайние идеологические предпочтения к позиции медианного избирателя, и тем самым увеличить свой электорат за счет партии П. Поскольку все полити-ческие партии могут совершать такие же движения, избиратели или отка-жутся участвовать в голосовании, так как программы различных партий не будут иметь существенных различий, или будут голосовать, основываясь на иных критериях (например, на отношении той или иной партии к про-блеме абортов, высшей мере наказания и т.п.).
Поведение бюрократии, на которую обычно возлагается исполнение законов, явилось предметом научных изысканий В.Нискейнена, А.Бретона и других экономистов. (Niskanen W. Bureaucracy and Representative Government. Chicago: Aldine, 1971; Breton A. The Economic Theory of Rep-resentative Government. London: Macmillan, 1974.) В бюрократических мо-делях придается особое значение ограниченному контролю избирателей над процессом принятия экономических решений, а также целям тех, кто определяет государственную политику.
Индивиды в любой политической роли действуют в соответствии с собственными интересами. В чем интересы бюрократии? В. Нискейнен, например, считает, что бюрократы стремятся увеличить размер своего ве-домства. Они заинтересованы в зарплате, привилегиях, благоприятном общественном мнении, покровительстве, которые связаны прежде всего с размером ведомства. Бюрократы стремятся увеличить деятельность своей организации теми же способами, что и частные фирмы. Они конкурируют между собою за выделяемые государством средства. Вместе с тем суще-ствует тенденция все большей централизации внутри бюрократии, которая является следствием стремления государства «рационализировать» бюро-кратию, с тем, чтобы два ведомства не дублировали друг друга. В резуль-тате сокращается «бюрократическая» конкуренция, и интересы бюрокра-тии и общества расходятся более отчетливо. Стремление бюрократов уве-личить размер своего бюджета объясняет многие аспекты бюрократиче-ского поведения. Но есть и другие существенные особенности деятельно-сти бюрократии, например, нерасположенность к риску, особенно в инно-вационных вопросах.
В последние три десятилетия усилиями Дж. Стиглера, С. Пельцмана, Р. Познера, М. Ольсона, Г. Беккера разработаны модели групп со спе-циальными интересами, или групп давления.
Политикам, политическим партиям и избирателям в этих моделях уделяется мало внимания, поскольку они рассматриваются главным обра-зом как звенья передачи давления активных групп. Индивиды принадле-жат к различным группам по роду занятий, возрасту, местам проживания и т.д. Эти группы используют свое политическое влияние для увеличения благополучия их членов.
Существует по крайней мере четыре механизма, с помощью кото-рых группы давления могут реализовать свои интересы. Во-первых, люди имеют мало стимулов голосовать или получать информацию о програм-мах кандидатов или партий. Группы со специальными интересами могут снизить издержки на голосование и получение информации, особенно для тех избирателей, которые, вероятнее всего, их поддержат. Во-вторых, группы давления стремятся обеспечить информацией и политиков, так как имеют доступ к источникам информации. Именно благодаря предоставле-нию политикам информации они реализуют свое влияние. Третий меха-низм – прямой или косвенный подкуп политиков. Группы давления обес-печивают финансовую и иную поддержку политиков, которые представ-ляют их интересы. В-четвертых, организованные группы могут достигать своих целей в рамках политического процесса с помощью так называемо-го логроллинга – уступки политикам своих голосов, т.е. через взаимную поддержку различных групп и партий. При выборе простым большинством голосов маленькая группа избирателей имеет значительный стимул для торговли своими голосами, чтобы реализовать собственные интересы.
Следуя теории М. Ольсона о коллективном действии, модели групп давления значительный акцент делают на организационных издержках и «эффекте безбилетников». Последний состоит в том, что некоторые члены группы давления не хотят вкладывать средства в поддержку группы, но хотят пользоваться благами от ее лоббистской деятельности.
Наиболее известной моделью групп давления является теория кон-куренции среди групп давления Г. Беккера. (Becker G. A Theory of Competition among Pressure Groups for Political Influence //Quarterly Journal of Economics. 1983. Vol.XCVIII. P.371 – 400).
Эта модель, как считает ее автор, позволяет определить равновес-ную структуру налогов, субсидий и других форм государственного вме-шательства в экономику.
Эффективность группы определяется в конкуренции с другими группами. Политическое влияние не устанавливается раз и навсегда поли-тическим процессом, оно определяется затратами времени и денег на кампании содействия, политическую рекламу и другими способами поли-тического давления. Политическое равновесие зависит от относительной эффективности (силы давления) каждой группы, эффективности дополни-тельного давления, проявляющегося в росте политического влияния групп, числа их членов и чистых общественных издержек. Последние вы-званы искажениями в размещении ресурсов из-за налогов и субсидий. Политическое равновесие имеет свойство, что все группы максимизируют свои выгоды, расходуя оптимальное количество средств на политическое давление.
Равновесные величины налогов и субсидий Г. Беккер определяет исходя из предположения о тождественности доходов и расходов: общая сумма доходов, увеличивающаяся от налогов, включая скрытые налоги типа инфляции, равна общей сумме расходов, идущих на субсидии, включая скрытые субсидии типа рестрикций. Это бюджетное уравнение означает, что влияние некоторой группы на размеры ее налогов и субси-дий будет также влиять на субсидии и налоги других групп. Следователь-но, группы не могут полностью выиграть или проиграть в конкуренции за политическое влияние, поскольку даже облагаемые непомерными нало-гами группы могут увеличить влияние и снижать эти налоги, сделав до-полнительные расходы на политическую деятельность.
Искажения в размещении ресурсов, как следствие налогообложе-ния и субсидирования, называют чистыми издержками (deadweight cost). Они стимулируют попытки налогооблагаемых групп снизить налоги, но обесценивают попытки субсидируемых групп повысить субсидии. Это создает налогооблагаемым группам существенные преимущества в кон-куренции за политическое влияние, которое предположительно выступает противовесом преимуществ групп, получающих большие субсидии.
Основной вывод Г. Беккера заключается в том, что расходы групп со специфическими интересами на политическое давление усиливают их политическое влияние и определяют величины налогов и субсидий. Группы конкурируют в пределах правил, воплощенных в конституциях или других политических процедурах.
Давление групп со специальными интересами свойственно всем политическим системам, как диктаторским, так и демократическим. Группы давления стараются использовать влияние для увеличения благо-состояния своих членов. В странах, где существует больший контроль над ресурсами со стороны государства, прежде всего это социалистические страны, у групп давления есть сильные стимулы быть более активными.
Достоверного способа проверки обоснованности позитивных моде-лей государственного регулирования экономики экономическая наука еще не открыла. Но есть достаточные основания полагать, что и группы давле-ния, и избиратели, и политики, и администраторы оказывают значительное влияние на политический процесс принятия экономических решений. Степень этого влияния зависит от многих политических, экономических, социальных факторов. Поэтому необходимо анализировать все стороны политического процесса, в рамках которого происходит согласование ин-тересов избирателей, бюрократов, политиков (политических партий) и групп давления.