Общественные исполнительные комитеты возникли в условиях резко возросшей политической активности народа в ходе Февральской революции 1917 г. Они стали практическим воплощением стремления местного населения к самоорганизации, консолидации и участию в местном управлении. Заметим, что устоявшееся в исторической литературе наименование, приведенное и нами в названии статьи, условно. На практике существовало гораздо большее разнообразие в названиях этих местных организаций: Комитеты общественного спокойствия (Новгородская губ., г. Острогожск Воронежской губернии и др.) [11. Д.168. Л. 49; Д. 167. Л. 4], Комитет безопасности (г. Тирасполь Херсонской губ.) [11. Д. 167. Л. 17], Комитеты общественной безопасности (Амурская область, г. Красноярск Енисейской губ. и др.) [11. Д.168. Л. 4, 23], Обывательский комитет (г. Юрьев-Польский Владимирской губ.) [11. Д. 168. Л. 12], Народный комитет (Шлиссельбургский уезд Петроградской губ.) [5, с. 98]. Самарская городская дума дала наиболее вычурное из всех название – «Комитет охраны правильного течения жизни» [11. Д. 168. Л. 71]. Зачастую эти органы именовались гораздо проще, например,
«Исполнительный комитет города…» или «Временный комитет…». Следует учитывать, что в начальный период их существования могло и не быть вполне устоявшихся названий. Так, например, в одном сообщении из Курска от 3 марта 1917 г. образовавшийся орган именуется его руководителем Лоскутовым как «Временный комитет», в другом сообщении от того же числа – уже как «Исполнительный Комитет в г. Курске» [11. Д. 168. Л. 41]. В дальнейшем закрепилось именно последнее название.
Некоторые современники указывали на стихийный, митинговый характер формирования рассматриваемых органов: «Всё обыкновенно начиналось собраниями, митингами. Собрания эти выбирали Исполнительный Комитет. Этот комитет становился Комитетом безопасности» [14, с. 44]. Современный исследователь В.Ю. Черняев также подчеркивает, что общественные исполнительные комитеты формировались «стихийно»: «сначала городские, губернские, уездные, затем волостные и поселковые, с участием всех слоев населения» [4, с. 605]. В этот перечень следует добавить еще и так называемые «фабричные» общественные исполкомы, сведения о которых, впрочем, встречаются довольно редко [11. Д. 167. Л. 8; Д. 168. Л. 13, 60]. К сожалению, автор не пояснил, что он подразумевает под стихийностью. Более определенно в этом отношении высказался Г.А. Герасименко: «Народ властно вмешивался в дело создания нового аппарата управления и оказывал на него определяющее влияние», причем этот процесс происходил «без опоры на какие бы то ни было правовые акты» [5, с. 39, 50].
Конечно, общественно-политическая активизация широких слоев населения сама по себе никем специально не была подготовлена, а на правовые документы попросту невозможно было опираться в силу их отсутствия. Революционное движение на местах, составной частью которого было стремление народа к единению и к участию в демократических органах самоуправления, носило в этом смысле стихийный характер.
И все же ситуация не выглядит столь однозначной, как это часто представляется в отечественной историографии. Отметим, что в некоторых случаях общественные исполнительные комитеты, являясь «продуктом» местного творчества, всё же испытывали на себе влияние со стороны депутатов Государственной Думы. Например, Комитет общественной безопасности г. Якутска был сформирован на общегородском митинге 4 марта 1917 г., что вроде бы должно свидетельствовать о стихийности его создания. Но при этом надо учитывать, что собран митинг был депутатом IV Государственной Думы, членом большевистской партии Г.И. Петровским в условиях полного бездействия Якутской городской думы. Именно он сообщил горожанам о произошедших в стране политических переменах, выступил с призывом к упразднению старых и созданию новых органов местной власти, наконец, именно Г.И. Петровский стал председателем комитета, сформированного из представителей различных организаций и учреждений (по-видимому, заранее намеченных). После этого несколько представителей Комитета во главе с Петровским предъявили «категорическое требование» управляющему Якутской областью барону Тизенгаузу «передать дело снабжения продовольствием, все денежные суммы и управление областью Комитету». Очевидно, что созданный, по словам Г.А. Герасименко «в гуще народа», Якутский общественный исполнительный комитет в действительности содержал крайне мало стихийного народного творчества в момент своего образования и в начальный период своей деятельности [5, с. 36; 13, с. 339–340; 11. Д. 168. Л. 108–108 об].
Важное значение имели также неоднократные обращения председателя IV Государственной Думы и Временного комитета Государственной Думы (ВКГД) М.В. Родзянко к руководителям земств и городских дум по различным вопросам тогдашней жизни страны (продолжение работ на оборону, состояние продовольственного дела и др.) [9, с. 371]. Такого рода обращения укрепляли уверенность муниципалитетов в прочности власти ВКГД и подталкивали председателей губернских и уездных управ, а также городских голов к активизации деятельности по сплочению местных сил и организаций в целях выполнения поставленных новой властью задач.
В небольшом количестве случаев инициатива в формировании «народного фронта», а также и в его реорганизации исходила от местных советов рабочих или солдатских депутатов. Так произошло, например, в Тифлисе, где Совет рабочих депутатов во главе с лидером закавказских меньшевиков Н. Жордания 6 марта 1917 г. сформировал коалиционный Тифлисский исполнительный комитет, представлявший рабочих, служащих, солдат и офицеров. Схожим образом развивались события в Баку, Ереване, Кутаиси и в некоторых других местах Закавказья [16, с. 90]. В Поволжье преобразование Самарского городского исполкома в губернский произошло
27 марта 1917 г. на губернском съезде. В его работе приняли участие на широкой демократической основе представители всех уездов, избранных при участии местных советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Первоначально съезд объявил себя губернским советом крестьянских депутатов, а затем избрал из своей среды 21 человек в городской исполком, превратив его тем самым в губернский общественный исполнительный комитет [3, с. 310; 5, с. 53–54]. В Лужском уезде Петроградской губернии инициатором многолюдных собраний рабочих, торговцев, домовладельцев и служащих Луги стали Военный комитет и исполком совета солдатских и офицерских депутатов Лужского гарнизона под руководством ротмистра Н.В. Вороновича. На этих собраниях, проходивших 6 и 9 марта, был избран Лужский объединенный комитет рабочих и служащих [2, с. 60–61].
Однако же решающую роль в создании исполкомов общественных организаций сыграли не петроградские думские деятели и не советы, а именно местные городские думы и земства. С одной стороны, органы местного самоуправления были сосредоточием «общественных сил», внесших в довоенный период и особенно в годы мировой войны значительный вклад в развитие местного хозяйства, здравоохранения, просвещения, статистики и пр. Они имели хотя и далеко не безусловный, но достаточно высокий авторитет среди местного населения, пользовались доверием ВКГД и Временного правительства. Всё это обусловило их место и роль в организации местной власти в ходе нарастания социального движения и активизации контактов различных социально-политических сил на местах.
С другой стороны, городские думы и земства были центрами, которые сами были инициаторами консолидации населения и местных организаций в городах, губерниях и уездах; они сами, как правило, выстраивали структуру, определяли основные задачи исполнительных комитетов, вступали в переписку с центральными властями. Например, в сообщении от 11 марта 1917 г. из Тирасполя (Херсонская губ.) прямо указывалось, что Тираспольский комитет безопасности был избран именно Городской Думой [11. Д. 167. Л. 17].

В более ранее время (в первой декаде марта) формирование органов «народного фронта» в губернских и уездных центрах также проходило организованно. 1 марта в Царицыне на «совместном заседании городской думы с представителями политических партий, кооперативов, редакций газет [был] избран Временный исполнительный комитет» [18, с. 8]. Из Курска сообщалось, что 3 марта опять же именно городская дума «образовала, для управления текущими делами, Временный Комитет», признанный, кстати, и вицегубернатором Штюрмером, который «заявил, что подчиняется Временному правительству и будет исполнять свои обязанности по управлению губернией совместно с Курским Временным Комитетом, при непосредственном участии его представителей» [11. Д. 168. Л.41]. При активном участии городских дум происходило формирование общественных исполнительных комитетов в Сибири (Красноярске, Омске, Тюмени и др. городах) [1, с. 63; 5, с. 42].
В уездных центрах общественные исполнительные комитеты чаще всего формировались параллельно с губернскими, независимо от них, «под значительно большим влиянием революционного народа, чем это было в губернских центрах» [5, с. 61]. Но иногда губернские органы являлись непосредственными организаторами уездных исполкомов. Так, например, Нижегородский исполнительный комитет направил 2 марта 1917 г. телеграммы в уезды, предложив председателям земских управ «временно» вступить в управление уездами [15, с. 83]. Созданный 5 марта 1917 г. в Казани комитет общественной безопасности принял решение об организации в уездах Казанской губернии особых комитетов «с тем, чтобы эти к[омите]ты были представлены в губ. комитете особыми представительствами» [7, с. 306]. Председатель Курского временного исполнительного комитета Лоскутов сообщал 6 марта 1917 г. о созыве совещания из председателей уездных управ с участием городских голов «для учреждения уездных исполнительных комитетов» [11. Д. 168. Л. 41 об.]. А городской голова г. Тобольска 8 марта
1917 г. просил Временное правительство санкционировать решение о том, чтобы «деятельность временных уездных исполнительных комитетов подчинить Тобольскому Исполнительному Комитету» [11. Д. 168. Л. 91 об.].

Активная организующая роль органов местного самоуправления, их инициатива в формировании общественных исполнительных комитетов вполне понятна. Городские думы и земства стояли гораздо ближе к нуждам местного населения, чем царская бюрократия и, следовательно, более чутко реагировали на возможность массовых народных движений на почве экономических (прежде всего, продовольственных) трудностей и непопулярности царской администрации. Заметим, что массовые народные движения в конце февраля – начале марта 1917 г. отнюдь не были чем-то мифическим. Многочисленные митинги, столкновения с полицией, разгромы тюрем и полицейских участков, аресты местных чиновников – всё это подталкивало земства и городские думы к активной деятельности по объединению демократических сил и сохранению элементарного порядка. Кроме того, земства и городские думы являлись общественными (хотя и цензовыми) органами, не подчиненными непосредственно царскому правительству и его отдельным структурам, а, следовательно, в отличие от губернаторов, вице-губернаторов, полицмейстеров и других чинов они не были скованы в своей деятельности.
На волостном и сельском уровнях общественные исполнительные комитеты были представлены в меньшей степени, но там, где они возникали, происходило это на сельских и волостных сходах [5, с. 83–109; 11. Д. 168. Л. 14]. Иногда это происходило при непосредственном участии представителей уездных или губернских исполкомов: например, по решению Сахалинского областного временного исполнительного комитета в начале марта 1917 г. были назначены комиссары во все волостные организации [11. Д. 168. Л. 74]. Во второй половине марта, после того, как Временное правительство официально признало волостные исполкомы, в создании последних большую роль стали играть губернские и уездные правительственные комиссары [5, с. 92–93]. Но чаще всего создание низовых общественных комитетов являлось результатом творчества масс. Именно на волостном уровне отчетливо проявлялось стихийное начало в реорганизации местной власти. Так, на общем собрании граждан Староскворицкой волости Царскосельского уезда (Петроградская губ.) вместо волостного правления был избран Временный народный комитет из шести человек «для ведения дел и поддержания порядка» [2, с. 146]. Сравнительно ярко элемент стихийности был представлен также в процессе создания «комитетов безопасности» в неземских губерниях, а также на промышленных предприятиях, по решению собраний рабочих различных цехов.
Общественные исполнительные комитеты чаще всего воспринимаются как олицетворение политического «центра». Заметим, что этот так называемый «центристский» лагерь был весьма пестрым по своему социальному составу, по уровню культуры, по характеру социальных интересов, тесно увязывавшихся с вопросом о перспективах революции и о конструировании новой власти в центре и на местах.
Рассмотрим социальный состав исполкомов общественных организаций на нескольких примерах центрального региона и провинции. 1 марта 1917 г. в Москве состоялось общее собрание, на котором был избран Комитет московских общественных организаций. Он вобрал в себя «150 лиц из гласных думы, представителей земства, союзов, санитарных попечительств, профессиональных союзов, кооперативов и рабочих» [11. Д. 168. Л. 45]. Из их среды надлежало избрать исполком Комитета «по трем куриям, по 5 человек от каждой: I курия – рабочая; II курия – цензовая и III курия – демократических организаций, представителей кооперативов, служащих, свободных профессий и прочих» [17, с. 270]. Таким же был состав и многих других губернских общественных исполнительных комитетов. Например, на совещании представителей общественно-политических организаций и учреждений г. Оренбурга, состоявшегося 2 марта 1917 г., было решено сформировать исполнительный комитет из членов управы, городской думы, представителей кооперативов, рабочих и крестьян [5, с. 37]. В Омске Временный коалиционный комитет был сформирован по инициативе местной городской думы в ночь на 3 марта 1917 г. В него вошли «представители Военно-промышленного комитета, Союза городов, губернского Биржевого комитета, Омского отдела Московского Общества сельского хозяйства и группы с[оциалистов].р[еволюционеров], товарищества потребительных кооперативов, гласные Городской думы, представители рабочих гор. Омска, местного совета присяж[ных] поверенных и Омской железной дороги» [11. Д. 168. Л. 1]. Образованный 3 марта Костромской объединенный комитет общественной безопасности включил в свой состав 24 человека: треть мест принадлежала гласным земства и городской думы, треть – представителям совета рабочих депутатов и еще треть – представителям солдат местного гарнизона и совета крестьянских депутатов [6. Л. 5].
Общественные исполнительные комитеты в уездах также формировались на широкой коалиционной основе. В некоторых случаях их социальный состав напоминал губернский. Так, Гдовский уездный комитет общественной безопасности Петроградской губ., сформированный 5 марта на митинге жителей Гдова, солдат гарнизона и крестьян ближайших сел, состоял из 5 горожан, 5 крестьян, 6 солдат и 2 офицеров [2, с. 45]. Это происходило в тех случаях, когда исполком лишь номинально считался уездным, но не включал в себя на пропорциональной основе представителей волостей. Если же комитет избирался на уездном съезде с участием представителей волостей, то в нем преобладающие позиции занимали крестьяне. Так произошло, например, в Бугульминском уезде Самарской губернии. На уездном съезде 9 апреля 1917 г. был избран уездный комитет, в котором большинство мест (76 из 89) принадлежало представителям волостей [5, с. 82]. В целом же каких-либо определенных норм представительства разных социальных групп, общественных и политических организаций в исполкомах не существовало. Формирование состава комитетов происходило, как правило, в результате обсуждения, согласования разных предложений и выработки на базе этого компромиссного решения. Так, при формировании Нижегородского исполнительного комитета днем 2 марта 1917 г. рабочим было предложено 20 мест, но они потребовали «по одному месту на каждую 1000 рабочих, причем от предприятий от 300 рабочих тоже одни представитель», что в обще сложности должно было дать рабочим около 40 мест. В итоге в Нижегородском исполкоме оказалось (с учетом рабочих вагонных мастерских, представителей больничных касс отдельных предприятий и др.) 28 рабочих [8, с. 42].

В целом довольно пестрый социальный состав губернских и уездных исполкомов может оцениваться двояко. Он был приемлем на стадии «отрицания» старой власти и выполнения задач контроля над теми ее элементами, которые не были пока упразднены, но едва ли был пригоден на следующем этапе, когда нужно было закреплять достигнутое и определять перспективы дальнейшего развития общества и государства. Определенную тревогу по этому поводу удачно выразил один из современников в своей дневниковой записи от 5 марта 1917 г.: «Обыватель успешно организуется – лишь бы скоро это не надоело» [12. Л.40].
В качестве председателей исполкомов выступали, как правило, руководящие деятели местных органов самоуправления. Так, председателем Обывательского комитета г. Юрьева-Польского (Владимирская губ.) был городской голова Овсянников [11. Д. 168. Л. 12], председателем Владимирского губернского временного исполнительного комитета, принявшего на себя управление городом и губернией, был избран председатель губернской земской управы, кадет С.А. Петров, а его заместителями («товарищами») – октябрист Н.Н. Сомов (городской голова), меньшевик И.А. Лапшин, кадеты Г.Г. Козлов и Н.Н. Овчининский [19, с. 17]. В качестве председателей могли выступать также общественные деятели, проявлявшие большую активность и пользовавшиеся доверием местного населения. Московский временный исполнительный комитет возглавил член ЦК кадетской партии Н.М. Кишкин [11. Д. 168. Л. 45]. Председателем Саратовского общественного исполнительного комитета 3 марта стал присяжный поверенный, депутат I Государственной думы кадет А.А. Токарский [18, с. 9]. Из четырнадцати членов этого исполкома 6 мест принадлежало кадетам, 4 – народным социалистам, 2 – меньшевикам и еще 2 – большевикам [16, с. 88].
В целом обращает на себя внимание то, что в руководящем звене общественных исполнительных комитетов прочные позиции занимали, прежде всего, кадеты. В то же время в ряде мест к руководству общественными исполнительными комитетами пришли представители социалистических партий. Например, большинство в Нижегородском губернском исполнительном комитете, образованном 1 марта 1917 г., оставалось за правыми эсерами [15, с. 69–70]. Образовавшийся 5 марта 1917 г. Гражданский исполнительный комитет Терской области возглавил эсер К. Мамулов. В окружных исполкомах Терской области также немало было представителей «мелкобуржуазных» партий, в частности Осетинский гражданский
комитет возглавлял меньшевик-интернационалист С. Такоев [10, с. 34–35]. В Белебее, Хабаровске, Якутске и некоторых др. городах председателями исполкомов общественных организаций стали в начале марта 1917 г. большевики (соответственно М.И. Котомкин, А.И. Малышев и Г.И. Петровский) [5, с. 49]. Во многих комитетах представители различных политических партий и организаций тесно сотрудничали друг с другом. Это было связано с широким демократическим составом самих исполкомов, а также с некоторым смягчением общественных противоречий в стране в условиях победы Февральской революции.
Итак, рассмотрение истории создания общественных исполнительных комитетов после победы Февральской революции 1917 г. позволяет сделать следующие выводы. Данные органы стали продуктом возросшей активности широких слоев местного населения, стремившихся закрепить успехи революции и воспрепятствовать силам контрреволюции. Однако формирование этого «народного фронта» не было сугубо стихийным явлением. Центрами притяжения политически активного населения могли быть разные организации и силы, но решающую роль сыграли все же земства и городские думы. Они обладали известностью среди местного населения, необходимыми материальными ресурсами и, наконец, заинтересованностью в поддержании порядка на местах. Учитывая достаточно пестрый социальный состав исполнительных комитетов и решающую роль в их формировании не партийных структур, а общественных организаций и отдельных социальных групп местного населения, правомерно говорить о надпартийном составе «народного фронта» в начале весны 1917 г. В условиях нерешенности в стране целого ряда проблем, при отсутствии сколько-нибудь внятной и определенной политической платформы общественные исполнительные комитеты оказывались весьма непрочным образованием и не имели возможности длительное время быть центром объединения общественных сил на местах.

Список литературы
1. Бабикова Е.Н. Двоевластие в Сибири. – Томск, 1980.
2. Борьба большевиков за установление и упрочение Советской власти в Петроградской губернии (1917–1918). Очерки и документы. – Л., 1972.
3. Великая Октябрьская социалистическая революция. Хроника событий: в 4 т. Т. 1. – М., 1957.
4. Власть и реформы. От самодержавия к Советской России. – М., 2006.
5. Герасименко Г.А. Первый акт народовластия в России: общественные исполнительные комитеты (1917 г.). – М., 1992.
6. Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ). – Ф. 1788. Оп. 2. Д. 107.
7. Земское дело. – 1917. – № 7.
8. Материалы по истории революционного движения. Т. 3 / под ред. В.Т. Илларионова. – Н.-Новгород: Издание Нижегородского губкома РКП(б),
1922.
9. Николаев А.Б. Административные реформы 1917 года // Административные реформы в России: история и современность / под общей ред. Р.Н. Байгузина. – М., 2006.
10. Октябрьская революция и гражданская война в Северной Осетии / под ред. А.И. Мельчина. – Орджоникидзе, 1973.
11. Отдел рукописей Российской национальной библиотеки (ОР РНБ). Ф. 152. Оп. 4.
12. ОР РНБ. Ф. 503. Д. 311.
13. Петровский Г.И. Избранные произведения. – М., 1987.
14. Пименова Э.К. Дни великого переворота: Очерки Великой Русской Революции. – Пг., 1917.
15. Соборнов П.Е. Структура управления и общественно-политические организации Нижегородской губернии в марте-октябре 1917 года: проблемы формирования и взаимоотношений. – Дисс. … канд. ист. наук. – Н.-Новгород, 2006.
16. Спирин Л.М. Россия 1917 год: Из истории борьбы политических партий. – М., 1987.
17. Февральская революция. 1917: Сб. документов и материалов. – М., 1996.
18. Хроника революционных событий в Саратовском Поволжье. 1917–1918 гг. / отв. ред. Г.А. Герасименко. – Саратов, 1968.
19. Шаханов Н. 1917-й год во Владимирской губернии. Хроника событий. – Владимир, 1927.