Важнейшие особенности политической системы, сложившейся в России после прихода к власти большевиков, заключались в отказе от «классической» модели разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, а также в сосуществовании нескольких типов властных структур. Первый из них можно условно обозначить как «общественно-государственный». В качестве высшего органа власти он был представлен согласно Конституции РСФСР
1918 г. Всероссийским съездом Советов, а в перерывах между съездами – Всероссийским центральным исполнительным комитетом (ВЦИК). Местными органами власти провозглашались областные, губернские, уездные и волостные съезды Советов, а в перерывах между ними – соответствующие исполнительные комитеты (исполкомы) Советов. Наряду с советской системой существовала партийная вертикаль власти. Она была представлена иерархически выстроенными органами РСДРП(б) – РКП(б): от ЦК (а в дальнейшем Политбюро ЦК) партии большевиков на высшем уровне до сельских и заводских парткомов и партийных фракций на низовом уровне.
Одновременное существование двух властных структур неизбежно ставило вопрос об их соотношении и взаимодействии. Нельзя сказать, что до революции 1917 г. лидеры большевиков в своих теоретических трудах и выступлениях обходили вниманием эту проблему, но и детальной разработке она тоже не была подвергнута. Так, в своей работе «Государство и революция» В.И. Ленин весьма расплывчато отмечал, что главное предназначение большевистской партии состоит в том, чтобы «направлять и организовывать новый строй, быть учителем, руководителем, вождем всех трудящихся» [10, т. 33, с. 26]. Что же касается Советов, то, несмотря на их широкое распространение после Февральской революции, В.И. Ленин в своем докладе «О текущем моменте» на VII (апрельской) Всероссийской партийной конференции 1917 г. откровенно признавал, что эти органы «недостаточно нами поняты и изучены». Разъясняя, что в случае перехода власти к Советам в России сформируется «государство типа Парижской коммуны», которое «опирается не на закон, не на формальную волю большинства, а прямо, непосредственно на насилие», он подчеркивал далее, что Советы «являются властью, и другой власти быть не может» [10, т 31, с. 354–355]. Как видим, лидер большевиков недвусмысленно указывал на особую роль Советов, выражающих интересы трудящихся в политической системе России, не отрицая при этом идеологических и организационных возможностей партии.
Решение II Всероссийского съезда Советов (25–26 октября 1917 г.) о переходе всей власти в стране в центре и на местах в руки Советов, казалось бы, вполне определенным образом решало вопрос о специфике государственного устройства и месте различных институтов в нем. Речь идет о том, что Россия превращалась в Республику Советов. На практике же все выглядело далеко не столь однозначно, как в резолюциях и декретах большевиков. Да и сами лидеры вскоре сместили акценты в своих выступлениях с Советов на первостепенную роль РКП(б) в системе государственного управления. Уже в июле 1919 г. В.И. Ленин открыто провозгласил, что большевики твердо придерживаются принципа, который он обозначил как «диктатура одной партии» [10, т. 39, с. 134]. Еще через несколько лет, в апреле 1923 г., на XII съезде РКП(б) Л.Д. Троцкий, бросая взгляд в прошлое, безапелляционно заявлял, что «в октябре
1917 г. мы единодушно боролись за диктатуру партии» [6, с. 319]. О роли Советов Л.Д. Троцкий при этом не сказал ни слова. А в тех случаях, когда в повестку дня партийных съездов и конференций прямо ставился вопрос о взаимоотношениях партии и Советов, решения выносились более чем неопределенные. Так, в одной из резолюций VIII съезда РКП(б) утверждалось: «Партия старается руководить деятельностью советов, но не заменять их» [4, 429]. Каковы механизмы и пределы этого «руководства» и как следовало измерять «старание» партийных активистов по руководству Советами, оставалось совершенно неясным. Если учесть, что никаких санкций за чрезмерные усилия партийных органов по установлению контроля или даже диктата над советскими учреждениями не предусматривалось, становится понятным, что сохранялись все основания для острых противоречий между партией и Советами.

Разумеется, что откровенный пересмотр вопроса о роли Советов в общественно-политической жизни страны, оценки роли партии и Советов, высказываемые высшим политическим руководством, становились обязательными идеологическими ориентирами для нижестоящих должностных лиц в партийно-государственной иерархии. Вопрос о роли большевистской партии трактовался на местах точно таким же образом, как и «наверху». Например, в докладе ответственного секретаря Вологодского губкома РКП(б) Г.И. Данилова на XV Вологодской губернской партийной конференции в 1925 г., когда обозначившиеся вскоре после революции тенденции получили свое окончательное оформление, прямо говорилось: «Наша партия является правительственной партией, возглавляющей Советы, она несет моральную ответственность перед рабоче-крестьянскими массами за правильность и успешность работы Советов» [17, с. 39]. Демагогические рассуждения о «моральной ответственности» перед народом были призваны затушевать реальные политические процессы подчинения советской системы партийным органам власти сверху донизу.
Почему в сравнительно короткие сроки произошла ревизия
прежних установок и вместо «диктатуры пролетариата», реализуемой через Советы, в официальных выступлениях да и в повседневной политической практике закрепился тезис о «диктатуре партии большевиков»? Для начала рассмотрим, что представляли собой Советы в 1917–1918 гг.
Пожалуй, следует признать правоту известного политического деятеля, философа и экономиста А.А. Богданова, который в своей статье «Государство-коммуна» летом 1917 г. весьма точно охарактеризовал политическую природу и цели Советов. Указывая на то, что Советы – это «учреждение революционно-правовое, а не государственно-правовое», он подчеркивал, что они представляют собой «органы революционной борьбы, орудие движение революции» [1, с. 344–345]. Именно в таком качестве они и понадобились большевикам, поскольку, с одной стороны, они отвечали ленинским идеалам государства-коммуны, а с другой – позволяли организовать огромные массы народа на решение революционных задач.

Начало становления системы Советов в центре и на местах относится к концу февраля – марту 1917 г. По мере получения сообщений о победе революции в столице и о деятельности Временного комитета Государственной думы, Петросовета, а затем и Временного правительства в губернских и уездных центрах формировались местные Советы. Только за одну неделю – с 27 февраля по 5 марта
1917 г. – Советы рабочих и солдатских депутатов возникли более чем в тридцати крупных городах России. В дальнейшем советская система стремительно разрасталась. Если в июне 1917 г. существовало не менее 400 Советов рабочих и солдатских депутатов, направивших делегатов на свой I Всероссийский съезд, то через полтора года, к концу 1918 г., в России насчитывалось уже более 6,5 тысяч Советов, в том числе 30 губернских, 286 уездных и 6083 волостных [8, с. 7].
В начальный период руководство Советами в центре и на местах осуществляли эсеры и меньшевики. Большевистскими (или с преобладанием большевиков) были лишь около 11 % всех существовавших в марте 1917 г. Советов рабочих депутатов [11, с. 679]. В дальнейшем – после провала мятежа Л.Г. Корнилова в конце августа 1917 г. и в особенности после прихода к власти большевиков в конце октября 1917 г. – роль большевистских партийных органов в процессе формирования советской системы на местах существенно изменилась.
Широко распространенное мнение о том, что советские учреждения буквально насаждались из «центра» большевистской партией, не вполне точно. Действительно, хорошо известны, например, факты участия работников Петроградского комитета РСДРП(б) в организации советской власти в целом ряде регионов – от Луги (туда был направлен большевик И.Я. Златкин) до Крыма (для укрепления позиций новой власти туда был послан А.И. Слуцкий) [12, с. 18]. Однако участие центральных и местных партийных структур в «советском строительстве» было все же различным.
Один из возможных вариантов – это переизбрание старых Советов, находившихся под контролем эсеров и меньшевиков. Особую активность в решении этой задачи проявляли большевистские фракции местных Советов (конечно, там, где они существовали и были достаточно влиятельными), опиравшиеся, как правило, на сочувствующих коммунистическим лозунгам рабочих и солдат местного гарнизона. Так, например, в ночь на 27 октября 1917 г. из состава Череповецкого уездного совета вышли фракция большевиков и солдатская секция, которые совместно с представителями местного гарнизона образовали Военно-революционный комитет во главе с членом РСДРП(б) А.А. Башмаковым. ВРК развернул энергичную работу по созданию нового Совета и по подготовке к созыву уездного съезда Советов. На состоявшемся в конце 1917 г. съезде после соответствующих докладов руководителей местной парторганизации и ВРК было отвергнуто ходатайство старого Совета о сотрудничестве и объявлено о «бесславном» окончании его деятельности и о его роспуске [17, с. 18].
Схожая ситуация возникла и в Туле. После получения известий из Петрограда о свержении Временного правительства исполком тульского городского Совета при участии революционных делегатов (большевиков и левых эсеров) собрался в рабочем клубе и образовал революционный комитет. 27–28 октября после доклада приехавшего со II съезда делегата о событиях в Петрограде в Туле был провозглашен переход власти в руки Советов [13, с. 98].
К моменту большевистского переворота Советы существовали далеко не повсеместно. Например, по имеющимся в научной литературе подсчетам почти две трети волостных Советов появились лишь в январе – феврале 1918 г. [8, с. 28]. Важно учитывать также, что и формирование местных партийных органов осенью 1917 – весной 1918 г. шло медленно: «К декабрю 1917 г. из 57 губерний губкомы были созданы всего в 19, а из 472 уездов и городов этих губерний партийные организации были оформлены только в 141, а уездные комитеты имелись всего в 2 уездах» [7, с. 66].
Обозначенный на II Всероссийском съезде переход к построению «всего государства по типу Советов» [10, с. 66], безусловно, активизировал процесс создания новых органов власти на местах. Роль РСДРП(б) в этом процессе была уже не столь ярко выраженной, как в ситуации с перевыборами уже существовавших Советов, или даже вообще никак проявлялась. Известны случаи, когда Советами именовали себя рабочие фабрично-заводские комитеты или даже волостные земства. Например, земское собрание Которской волости Лужского уезда Петроградской губернии 28 декабря 1917 г. в составе 20 гласных заявило, что оно «объявляет себя Советом Сельских Депутатов» и «является единственной и высшей властью в волости» [18.Ф. 8309. Оп. 1. Д. 33. Л. 24]. Эта несколько неожиданная метаморфоза произошла по инициативе самих местных жителей, без какого бы то ни было давления со стороны большевиков. В принятом волостным земством решении, вероятно, сказались и популярность идеи Советов в народе, и поддержка этой формы организации власти «сверху».
Новые Советы возникали также и при непосредственном участии рабочих, приезжавших в деревни из соседних городов, а также солдат, возвращавшихся с фронта домой. Так, например, произошло в Угличе. В начале декабря 1917 г. там появился рабочий Сестрорецкого завода из Петроградской губернии, который сплотил вокруг себя местных рабочих, организовал Военно-революционный комитет, при содействии которого и был провозглашен переход власти в руки Советов. Фабрично-заводские рабочие, солдаты и матросы сыграли большую роль в пропаганде новых социальнополитических идей и в создании советских органов на местах также и в других регионах страны [13, с. 98–100]. Часть этих людей принадлежала к РСДРП(б), часть относила себя лишь к «сочувствующим», были и те, кто демонстрировал лояльность или даже приверженность новой власти лишь внешне, преследуя главным образом собственные интересы. Несмотря на эти различия, можно отметить, что во многих случаях создание новых Советов происходило не «сверху» путем деятельности партийных органов, а «снизу» в результате живого творчества масс, пытавшихся, с одной стороны адаптироваться к меняющимся условиям жизни, а с другой – искавших способы использовать с выгодой для себя новые социальнополитические институты.
Устройство и характер деятельности местных органов власти на разных территориях в конце 1917 – первой половине 1918 г. был различным. Нередкими были случаи, когда под знаменем большевистского лозунга о всевластии Советов последние замыкались в пределах своего региона, не признавая над собой вообще никакой власти. В одном из отчетов НКВД говорилось, в частности, что в первые послереволюционные месяцы советская власть рассыпалась «на ряд как бы независимых друг от друга губернских, уездных и даже волостных "республик"…» [2, № 18-19; 9, с. 52]. В таком своем виде государство было слабым и плохо управляемым. Это отчетливо видно на примере положения государственной статистики. На состоявшемся в декабре 1917 г. съезде статистиков отмечалось, что местные Советы считали организацию местных статбюро делом
«совершенно второстепенным», средств на это не выделяли, а в некоторых случаях статистика вообще находилась «в большом загоне у местного совдепа» [14. Ф. 1562. Оп. 1. Д. 16. Л. 22, 27, 87].
Очевидно, что такое состояние местных органов власти не могло удовлетворить центральное правительство. Последнее было вынуждено действовать сразу в нескольких направлениях. Наличие готового аппарата и штата опытных работников в органах городского самоуправления заставляло большевиков хотя бы на время согласиться с существованием земств и городских дум после революции. Более того, речь шла об известном расширении их прав в некоторых сферах местного хозяйства. В частности, 28 октября
1917 г. появился декрет СНК «О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле», 30 октября – «О правах городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса». Однако же политизация органов местного самоуправления осенью 1917 года не позволяла им в полной мере реализовывать возлагавшиеся на них задачи по обеспечению основных нужд местного населения.
Некоторое расширение прав местных самоуправлений в октябре – ноябре 1917 г. было не более чем вынужденной мерой, на которую большевистское руководство пошло в условиях тяжелого экономического кризиса и роста социальной напряженности в стране. Основная цель большевиков состояла в другом – в ускоренном создании системы Советов сверху донизу. Именно на обеспечение полновластия Советов и были направлены основные усилия центральной власти. Вместе с тем выявившиеся к концу 1917 г. серьезные недостатки в функционировании новых органов власти выдвигали на первый план задачу унификации советской системы, выработки единообразных правил ее деятельности.
Уже с января 1918 г. началась указанная выше работа по унификации структуры и функций местных органов власти. В специальных инструкциях НКВД говорилось о роспуске земств и городских дум, а местным Советам предписывалось создавать при своих исполкомах отделы в строгом соответствии с перечнем центральных наркоматов [3, 24 янв.]. В декабре того же года вышло постановление Совета труда и обороны (СТО) «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты», согласно которому все распоряжения местных Советов, идущие вразрез с постановлениями центральной власти и препятствующие ее деятельности, подлежали отмене [16, № 93. Ст. 929].
Централизация власти и управления была возможна лишь в том случае, если распоряжения вышестоящих органов не игнорировались бы на местах, а соблюдались бы достаточно точно. Единственным инструментом, которым располагали большевики для решения этой задачи, были партийные комитеты. Следует также учитывать, что с 1918 г. локальные очаги Гражданской войны в России переросли в крупномасштабное противоборство «красных» и
«белых», сочетавшееся с борьбой против интервенции, что не могло не отразиться и на положении партийных органов, и на деятельности местных Советов.
Тяжелые условия, в которых оказалась Россия в 1918 г., привели к милитаризации всех сфер жизни общества, в том числе системы государственного управления. Это выразилось «в усилении организационного централизма, оперативном решении всех вопросов, обусловленных войной, в установлении железной, граничащей с военной партийной дисциплины и повышении партийной требовательности, в перераспределении партийных сил в интересах войны» [7, с. 26]. Изменения коснулись и Советов. В одних случаях они прекратили свое существование (вследствие оккупации германскими войсками управление в этом регионе осуществлялось командованием 8-й германской армии под руководством Г. фон Кирбаха) [15, с. 5–6], в других случаях съезды и конференции Советов в силу острых экономических, транспортных и других проблем было просто нецелесообразно, да и фактически невозможно созывать. Ведь в работе губернских съездов Советов в среднем участвовало до
150 чел. Иногда же численность советских органов могла быть еще больше. Так, например, Саратовский губсовет насчитывал 800 чел. [5; 3, № 3, с. 8]. Принятие большинства решений переходило от этих представительных форумов к исполкомам Советов или к их президиумам. Однако сами исполкомы также «оказались ограниченными в своих полномочиях, ибо построенное в годы Гражданской войны управление «по вертикали» привело к обособлению действий аппарата ряда отделов от своих губисполкомов (военного, ЧК, хозяйственных и т. д.), которые фактически работали под началом соответствующих центральных ведомств – комиссариатов, ВСНХ, ВЧК и даже финансировались ими» [19, с. 20].
Итак, контакты между советскими и партийными органами в
1917 – 1918 гг. складывались непросто. Во-первых, можно констатировать отсутствие в этот период четкого и постоянного взаимодействия между ними. Это во многом было связано с неразвитостью местных губернских, уездных и волостных структур РСДРП(б), которые в 1917–1918 гг. находились еще в стадии своего формирования. Свою роль сыграла здесь также тяжелая внутренняя и международная обстановка, отвлекавшая силы большевиков на решение текущих военно-политических задач.
Во-вторых, взаимоотношения партии и Советов в эти годы были далеки как от реальной политической конкуренции в рамках демократических процедур, так и от проявившегося позднее диктата партийных органов над Советами. Впрочем, уже в 1918 г. для этого диктата создавались благоприятные условия. Речь идет о ликвидации дореволюционных органов местного самоуправления, а также о концентрации власти в руках исполкомов Советов и их президиумов, т. е. весьма узкого слоя, фактически выведенного из-под контроля избирателей. Кроме того, наметилось усиление контроля партийных органов над советскими, что нашло свое отражение и «обоснование» в официальной идеологии в виде тезиса о «диктатуре партии». Правда, этот контроль носил пока еще не системный, а скорее, эпизодический характер и сводился к попыткам унифицировать систему Советов, более четко регламентировать их деятельность. На наш взгляд, в основе этого лежало не только стремление большевиков к монополизации власти в своих руках, но и слабая дееспособность самих Советов, нуждавшихся в «опеке» вышестоящих партийногосударственных структур. В дальнейшем эти тенденции усиливались, следствием чего стало превращение Советов в лишенный власти технический аппарат, подчиненный партийным директивам.


Список литературы
1. Богданов А.А. Вопросы социализма: Работы разных лет. – М., 1990.
2. Вестник комиссариата внутренних дел. – 1918.
3. Вестник отдела местного управления Комиссариата внутренних дел. – 1918.
4. Восьмой съезд РКП(б). Март 1919 г. Протоколы. – М., 1959.
5. Гимпельсон Е.Г. Формирование советской политической системы: 1917–1923 гг. – М., 1995.
6. Двенадцатый съезд РКП(б): Стенографический отчет. – М., 1923.
7. Из истории Гражданской войны и интервенции. 1917–1922 гг.: сб. статей / отв. ред. И.И. Минц. – М., 1974.
8. Из истории деятельности Советов: сб. статей / гл. ред. С.Ф. Найда. – М., 1966.
9. Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 – декабрь 1991 г. – М., 1994.
10. Ленин В.И. Полн. собр. соч. – Т. 31, 33–35, 39.
11. Минц И.И. История Великого Октября: в 3 т. – Т. 1. Свержение самодержавия в России. – М., 1977.
12. Очерки истории Ленинградской организации КПСС. – Ч. II. – Л., 1968.
13. Пионтковский С.А. Октябрьская революция в России, ее предпосылки и ход. Популярно-исторический очерк. – М.-Пг.: Госиздат, 1923.
14. Российский государственный архив экономики (РГАЭ).
15. Смолин А.В. Белое движение на Северо-Западе России (1918–1920 гг.). – СПб., 1998.
16. Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства РСФСР. – 1918.
17. Советы Вологодской области, 1917–1987: Документы и материалы / сост. Р.С. Мителькова и др. – Архангельск, Вологда, 1988.
18. Центральный государственный архив Санкт-Петербурга (ЦГА СПб).
19. Шишкин В.А. Власть. Политика. Экономика. Послереволюционная Россия (1917–1928 гг.). – СПб., 1997.