Становление системы советов в России началось в конце февраля – начале марта 1917 г. и происходило весьма интенсивно и практически сразу на всех уровнях. В это время происходили кардинальные изменения в системе государственной власти в целом как в центре, так и на местах. Временное правительство Г.Е. Львова постановило упразднить фактически парализованный, не пользовавшийся никаким авторитетом в народе после падения самодержавия местный административно-полицейский аппарат (это коснулось, в частности, должностей губернаторов и вице-губернаторов, корпуса жандармов и полиции) [16, с. 419–420]. Вместо ликвидируемых «сверху» и «снизу» административных учреждений создавались новые органы власти. Часть из них возникла по инициативе Временного правительства (например, уездные и губернские комиссары), другая часть сформировалась независимо от него. К последней, создаваемой «снизу» категории, и относились советы. Памятуя о том, что первый общегородской Совет рабочих депутатов (Совет уполномоченных) возник в России еще в ходе ИвановоВознесенской стачки в мае 1905 г., можно было бы говорить не о создании, а о восстановлении советов в указанное время. Но опыт «советского строительства» в революции 1905–1907 гг. был еще не столь распространенным по сравнению с 1917 г., да и не столь продолжительным. Если говорить не об отдельных, локально действовавших органах, а о системе Советов, то она, несомненно, стала формироваться в России именно с конца февраля 1917 г.
Причины возникновения Советов, их цели и политическую природу весьма точно охарактеризовал еще летом 1917 г. в одной из своих статей А.А. Богданов. Отмечая, что Советы есть «учреждение революционно-правовое, а не государственно-правовое», он пояснял, что они представляют собой «органы революционной борьбы, орудие движения революции…» [1, с. 344–345]. Советы, по признанию как сторонников их, так и противников, были особой формой проявления общинного характера русского народа, они были продуктом «самобытного народного творчества» и в этом своем качестве являлись близкими, понятными или, проще говоря, «своими» органами власти для него [11, с. 382]. Именно с целью самим закрепить, защитить достигнутое и обеспечить решение новых революционных задач местное население приступало к созданию своих губернских, уездных и волостных советов, действовавших автономно от правительственных учреждений.
Становление этой системы имело ряд своих особенностей. Это, во-первых, высокая интенсивность создания прежде всего советов рабочих и солдатских депутатов. По мере получения сообщений (как официальных, так и неофициальных) о победе революции в столице и о деятельности Временного комитета Государственной Думы и Петросовета в губернских и уездных центрах формировались местные Советы. Только за одну неделю – с 27 февраля до
5 марта 1917 г. – советы рабочих и солдатских депутатов возникли более чем в тридцати крупных городах России. Так, в Новгородской губернии 2 марта 1917 г. по инициативе солдат 177 запасного пехотного полка было объявлено о формировании полкового совета солдатских депутатов. Чуть позже аналогичные органы сформировались и в других полках. 14 апреля был создан Новгородский губернский совет рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Несколько ранее – 4 марта – совет рабочих и солдатских депутатов был образован в Псковской губернии. Вслед за губернскими были созданы советы и в уездных городах. К концу марта в провинции существовало 242 совета рабочих депутатов [13, с. 668]. Создание новых органов не было сугубо стихийным явлением. Многие из них избирались на общезаводских и на цеховых митингах, часто с участием солдат либо местного гарнизона, либо вернувшихся с фронта. Нередко советы формировались при непосредственном участии органов местного самоуправления – земств и городских дум. Определенную организационную помощь местные советы получали в ряде случаев от приезжавших из Петрограда депутатов IV Государственной Думы. Так, на первом же заседании Московского совета рабочих депутатов 1 марта 1917 г. с разъяснением особенностей политической ситуации и положения в Петрограде выступил комиссар Временного комитета Государственной думы кадет М.М. Новиков. А направленный в начале марта в Саратовскую губернию депутат Думы М.Х. Готовицкий вынужден был задержаться дольше запланированного срока в городе Камышине по просьбе местного совета солдатских депутатов, «дабы не оставить города в положении безвластия» [14, с. 394–396]. Следует особо отметить, что советы создавались, как правило, не в пику Временному правительству и его местным представителям, а с целью придать организованность революционному движению, обеспечить условия, при которых будущее Учредительное собрание установит новый социальноэкономический и государственный строй в интересах трудящегося населения. Так, например, полковой совет 179 запасного пехотного полка (Новгородская губерния) на одном из своих заседаний в апреле 1917 г. постановил: «… признать необходимым в сотрудничестве со всеми полками бригады организовать самую широкую пропаганду демократических идей среди населения Новгородской губернии для подготовки к выборам в Учредительное собрание» и
«в целях успеха пропаганды организовать Совет солдатских, рабочих и крестьянских депутатов в Новгороде и привлечь к работе местные культурные силы: кооперативы, учителей и пр.» [18, 35–36].
В начальный период создавались главным образом советы рабочих и солдатских депутатов (иногда существовавшие отдельно друг от друга, как, например, в Москве, Новгороде и др., иногда – объединенные, как, например, в Петрограде, Кронштадте, Пскове и др.). Крестьянство, особенно остро переживавшее в первое время после падения монархии «радость нового и боязнь расстаться со старым, чувство освобождения и сомнения в способности понять и принять новую жизнь», практически не участвовало в создании советов [7, с. 89]. Руководство советами в центре и на местах осуществляли меньшевики и эсеры. Типичным примером для провинции можно считать состав и политическую линию Псковского совета солдатских и рабочих депутатов. Из 26 членов Исполкома только двое были большевиками, остальные – меньшевиками и эсерами. На одном из своих заседаний в конце марта 1917 г. депутаты Псковского совета выразили полную поддержку Временному правительству, которому, по их мнению, должна принадлежать вся полнота власти в стране, а также высказались за продолжение войны [8, с. 482]. Большевистскими (или с преобладанием большевиков) были лишь около 11 % всех существовавших в марте 1917 г. советов рабочих депутатов [13, с. 679].
Изменения в системе местных советов происходили достаточно быстро. Прежде всего, росла их численность и степень организованности. Важнейшими вехами на пути к их объединению в масштабах всей страны стали состоявшиеся в Петрограде Всероссийское совещание советов рабочих и солдатских депутатов (29 марта –
3 апреля 1917 г.), I Всероссийский съезд крестьянских депутатов (4–28 мая), а также I Всероссийский съезд советов рабочих и солдатских депутатов (3–24 июня). Состав первого из названных выше форумов свидетельствовал о несомненных успехах в создании советской системы в стране: 470 делегатов представляли 185 организаций, в том числе 139 советов рабочих и солдатских депутатов. В списке городов, получивших от Бюро Исполкома Петросовета приглашения делегировать своих представителей на совещание, вместо изначально запланированных 50 городов оказалось 82 [3, с. 16,
28]. Большинство участников совещания поддержало изложенные в докладах И.Г. Церетели и Ю.М. Стеклова идеи «революционного оборончества» и условной поддержки Временного правительства, но на этом фоне особенно ярко проявлялись речи их политических оппонентов, предлагавших, в частности, создать коалиционное

Временное правительство из представителей трех социальных групп: рабочих, революционных солдат и крестьянства [3, с. 126].
Состоявшиеся в мае – июне Всероссийские съезды советов выявили и объединили сотни местных советов (так, на съезде советов рабочих и солдатских депутатов присутствовало 1090 чел., представлявших 400 организаций). Были избраны Центральный исполнительный комитет (ЦИК) Советов крестьянских депутатов (председатель Н.Д. Авксентьев) и Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК) Советов рабочих и солдатских депутатов (председатель Н.С. Чхеидзе). В решении всех текущих политических вопросов и в политических выступлениях оба высших органа действовали совместно.
Съезды не только знаменовали собой создание единой общероссийской советской системы, подготовка к ним благоприятно сказалась на объединении советов и на региональном уровне. Так, например, 16–21 апреля в Пскове проходил I съезд советов СевероЗападной области и тыловых частей Северного фронта. В его работе приняли участие представители советов Новгородской, Псковской, Витебской губерний, Прибалтики, ряда уездов Петроградской и Тверской губерний, а также солдаты из гарнизонов Вышнего Волочка, Ржева и Торжка. На I съезде был избран руководящий орган – Верховный совет рабочих, солдатских и крестьянских депутатов Северо-Западной области и Северного фронта (Верхосев), а на II съезде (20–26 мая) был избран его Исполком (Искоборсев), в котором по-прежнему преобладали меньшевики и эсеры [8, с. 487–489]. Примерно в то же время происходило объединение советов и в других местностях: например, Московская областная конференция советов рабочих и солдатских депутатов состоялась 25–
27 марта, съезд советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов Восточной Сибири проходил в Иркутске 7–10 апреля и т. д.
Вопреки распространенному мнению о завершении «двоевластия» после предоставления 9 июля 1917 г. ВЦИКом Временному правительству «неограниченных полномочий» следует подчеркнуть, что на местах советы в большинстве своем не превратились в органы «соглашательства с буржуазией». Напротив, постепенно возрастала их радикальность как в отношении состава, так и деятельности. Ленин имел все основания заявлять, что «после июльских дней большинство народа стало быстро переходить на сторону большевиков» [10. т. 34, с. 399].
Особую роль в становлении советской системы сыграл мятеж генерала Л.Г. Корнилова в конце августа 1917 г. В условиях острого кризиса из всех местных органов именно советы стали настоящей революционной, эффективно действующей властью: «Они приводили в боевую готовность воинские части, брали в свои руки средства связи, переподчиняли себе вооруженные силы на местах и энергично подавляли открытые очаги реакции» [4, с. 15]. Провал корниловщины привел к кризису соглашательской политики эсеров и меньшевиков и к закономерной большевизации советов. Не менее важным обстоятельством было также то, что советы, а также возникшие в период корниловщины «комитеты спасения революции» прочно удерживали реальную власть в своих руках и после ареста Корнилова. Обращения руководства МВД к правительственным комиссарам с требованиями навести «законный порядок» и пресечь действия «революционных органов» [19. Л. 257–257 об.] оставались из-за слабости местной администрации большей частью нереализованными.
После свержения Временного правительства в октябре 1917 г. советы были официально объявлены полномочными органами власти в центре и на местах. В обращении НКВД «Об организации местного самоуправления» от 24 декабря 1917 г. Советы призывались смело и энергично брать в свои руки решение местных вопросов. В течение короткого периода времени Советы действительно были полномочными органами власти на местах. В одном из отчетов НКВД говорилось, что в первые послереволюционные месяцы «советская власть рассыпалась на целый ряд как бы независимых друг от друга губернских, уездных и даже волостных советских «республик»…» [9, с. 52]. Целый ряд вопросов, имевших общегосударственное значение, отдавался «на откуп» местным советским учреждениям. Однако это привело не к повышению эффективности

управления, а скорее, наоборот, имело негативные последствия. Это отчетливо видно на примере положения государственной статистики. На состоявшемся в декабре 1917 г. съезде статистиков делегаты отмечали, что советы считают организацию местных статбюро делом «совершенно второстепенным», средств на это не выделяют, а в некоторых случаях статистика вообще находится «в большом загоне у местного совдепа» [17. Л. 22, 27, 87].
Уже с января 1918 г. началась работа по унификации структуры местных советских органов. В специальной инструкции НКВД советам предписывалось создавать при своих исполкомах отделы в строгом соответствии с перечнем центральных наркоматов. А в декабре того же года вышло постановление Совета труда и обороны (СТО) «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты», согласно которому любые распоряжения местных советов, идущие вразрез с постановлениями центральной власти и препятствующие ее деятельности, подлежали отмене [12, с. 427, 430]. Эти меры свидетельствовали об отходе от сформулированного ранее В.И. Лениным принципа: «… Советы – отныне органы государственной власти, полномочные, решающие органы» [10. т. 35, с. 66]. Реальные властные полномочия с 1918 г. стали концентрироваться в руках высшего партийного руководства, что означало фактический крах идеи и практики относительной децентрализации системы местного управления.
Изменения коснулись и самих советов. На разных уровнях наблюдалось падение роли советских съездов и конференций, а принятие большинства решений переходило от этих представительных форумов к исполкомам советов или к их президиумам. Сами исполкомы, как справедливо отмечал В.А. Шишкин, также «оказались ограниченными в своих полномочиях, ибо построенное в годы Гражданской войны управление "по вертикали" привело к обособлению действий аппарата ряда отделов от своих губисполкомов (военного, ЧК, хозяйственных и т. д.), которые фактически работали под началом соответствующих центральных ведомств – комиссариатов, ВСНХ, ВЧК и даже финансировались ими» [19, с. 20].

Возрастание контроля над местными советами со стороны политического центра, а также усиление исполнительных советских органов по отношению к представительным было важным, но не окончательным шагом на пути к подчинению местных учреждений высшей партийно-государственной власти. Решение этой задачи достигалось путем установления надзора партийных органов над советскими. В годы Гражданской войны этот процесс лишь начинался, далеко не всегда и не везде принимая законченные формы. Так, например, секретарь Новгородского губкома РКП(б) в своем докладе на губернской партийной конференции в июле 1919 г. затруднился вспомнить, «какие указания давал губком советским органам», но отметил, что в основном им проводилось «смещение и назначение людей» [15, с. 202–203]. Речь идет о том, что по инициативе и под контролем большевиков происходило вытеснение из советов представителей небольшевистских партий и вообще всех «классово чуждых» пролетариату элементов и, напротив, расширялось число советских работников, состоявших в рядах РКП(б). В дальнейшем эти тенденции усиливались, в результате чего к концу 20-х годов среди высших руководящих работников районных, областных и окружных исполкомов Советов подавляющее большинство (от 72 до
81 %) принадлежали к правящей партии [5, с. 65].
Перспективы наметившихся в годы гражданской войны изменений достаточно четко отразил Н. Осинский (В.В. Оболенский). В своем выступлении на VIII съезде РКП(б) он заявил, что «у нас усиленным образом развивается покровительство близким людям, протекционизм, а параллельно – злоупотребления, взяточничество» [2, с. 265]. «Конечная тенденция идет к тому, – отмечал он, выступая на IX съезде партии, – чтобы ввести единоличное управление во всех звеньях советского аппарата. Это означает, что … мы рухнем под тяжестью бюрократии» [6, с. 106–107]. Однако данные предостережения не были услышаны высшим партийным руководством да и подавляющим большинством делегатов были встречены крайне сдержанно, что свидетельствует о вполне сознательном выхолащивании партийными «верхами» демократической сущности советской

системы. Для руководства страны наиболее важной задачей в условиях эскалации Гражданской войны являлось укрепление вертикали власти, установление жесткой дисциплины и подконтрольности действий местной власти. Проблемы же бюрократизации государственного аппарата должны были «отмереть» вместе с отмиранием государства.
В середине 1920-х гг. в области «советского строительства» политическое руководство страны стремилось окончательно превратить советы в технический аппарат, подчиненный партийным директивам и одновременно провести классовую «чистку» их состава в преддверии индустриализации и коллективизации. Парадоксальным образом эта деятельность проходила под лозунгом
«оживления» советов. Декларировались цели политической изоляции буржуазных элементов, укрепления союза рабочих и трудящихся крестьян, повышения роли советов в культурной и хозяйственной сферах. Внешним поводом к проведению этой политики стало падение к началу 1920-х гг. явки избирателей на выборы. «Оживление» советов в 20-е годы выразилось в принятии большого числа различных Положений, регламентировавших деятельность советов, в росте их количественного представительства при увеличении числа лиц, лишенных избирательных прав и, наконец, в проведении перевыборов в советы, состав и политическая лояльность которых вызывали сомнения.
К концу 1920-х гг. высшая партийно-государственная власть, используя различные меры административного воздействия и политических репрессий, превратила советы в придаток бюрократической системы, сохраняя лишь видимость «советского парламентаризма». Существовавший ранее контроль со стороны партийных органов принимает во второй половине 20-х гг. характер подмены советских органов партийными, что нашло свое отражение и в номенклатурном принципе подбора и расстановки кадров, и в прямом регулирующем воздействии ВКП(б) на советские органы. Ключевым инструментом этого воздействия стали существовавшие в советах всех уровней фракции компартии, которые целиком подчинялись вышестоящим партийным органам и обязаны были проводить их решения в жизнь. За партийными комитетами согласно Уставам ВКП(б) закреплялось право назначения и отзыва как члена фракции, так и вообще любого советского служащего. Это свидетельствует о срастании к концу 20-х гг. советского и партийного аппаратов при формальной и фактической гегемонии последнего. Несмотря на все внешние признаки «оживления», Советы перестали быть сколько-нибудь самостоятельными политическими органами, послушно исполняя директивы ВКП(б). За ними сохранились лишь чисто формальные, «ритуальные» функции, связанные со стремлением высшего партийного руководства маскировать свою монополию на власть и обеспечивать хотя бы внешнее соблюдение норм и принципов, закрепленных в Конституции СССР 1924 г. Причины стремительной и неуклонной эволюции советов от органов
«власти трудящихся» к органам «власти для трудящихся», а от них – к безвластным учреждениям, играющим роль дополнительного «технического аппарата» партии, исполняющего волю ее руководства, были многообразны. Они коренились в отказе от реализации ленинской идеи «государства-коммуны» в условиях экономической разрухи и политической борьбы после взятия власти большевиками и неизбежном возрождении традиционных для России бюрократических структур, в сознательном стремлении высшего руководства партии и государства к монополизации исполнительной и законодательной власти с целью укрепления своего политического господства и, наконец, в объективной кадрово-организационной и политической слабости местных советов, не способных в силу этого стать основой нового типа государственности.


Список литературы
1. Богданов А.А. Вопросы социализма: Работы разных лет. – М., 1990.
2. Восьмой съезд РКП(б): Стенографический отчет. – М.; Пг., 1919.
3. Всероссийское совещание Советов рабочих и солдатских депутатов: Стенографический отчет. – М., 1927.
4. Герасименко Г.А. Судьба демократической альтернативы в России 1917 года и роль ее лидеров // Вопр. истории. – 2005. – № 7.
5. Гимпельсон Е.Г. Руководящие советские кадры: 1917 – 1920-е годы // Отечественная история. – 2004. – № 6.
6. Девятый съезд РКП(б): Стенографический отчет. – М., 1920.
7. Кабытов П.С., Козлов В.А., Литвак Б.Г. Русское крестьянство: этапы духовного освобождения. – М., 1988.
8. Кокарев А.А. Установление Советской власти в Псковской губернии // Установление Сов. власти на местах в 1917–1918 гг.: сб. ст. Вып. 2 / под ред. Д.А. Чугаева. – М., 1959.
9. Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 – декабрь 1991 гг. – М., 1994.
10. Ленин В.И. Полн. собр. соч.
11. Малышева Е.П. Формирование и функционирование партийносоветской политической системы // Представительная власть в России: История и современность / под общ. ред. Л.К. Слиски. – М., 2004.
12. Малышева Е.П. Советский опыт администрирования // Административные реформы в России: история и современность / под общ. ред. Р.Н. Байгузина. – М., 2006.
13. Минц И.И. История Великого Октября: в 3 т. Т. 1. Свержение самодержавия в России. – М., 1977.
14. Николаев А.Б. Революция и власть: IV Государственная дума 27 февраля – 3 марта 1917 г. – СПб., 2005.
15. Новгородская земля в эпоху социальных потрясений. 1918–1930 гг.: сб. док-тов: в 2 кн. Кн. 1. – СПб., 2006.
16. Революционное движение в России после свержения самодержавия. Документы и материалы. – М., 1957.
17. Российский государственный архив экономики (РГАЭ). Ф. 1562. Оп. 1. Д. 16.
18. Установление Советской власти в Новгородской губернии (1917–1918 гг.): сб. док-тов и материалов. – Новгород, 1957.
19. Центральный государственный архив Санкт-Петербурга (ЦГА СПб). Ф. 8309. Оп. 1. Д. 23.
20. Шишкин В.А. Власть. Политика. Экономика. Послереволюционная Россия (1917–1928 гг.). – СПб., 1997.