После продажи в 1867 г. США Аляски и прилегающих к ней островов русское побережье Тихого океана стало нуждаться в усилении охраны. По Высочайшему указу с 1875 г. в этом районе началось крейсерство военных судов тихоокеанской эскадры. Однако оно носило лишь эпизодический характер, а военные крейсеры не были приспособлены к несению пограничной службы.
Сложившейся ситуацией вскоре воспользовались сопредельные государства. Многочисленные браконьерские корабли начали заниматься хищническим ловом рыбы, промыслом морского бобра и котиков. Причем деятельность американских и канадских фирм была поставлена на коммерческую основу. Так, например, по сообщению русского консульства в Нью-Йорке в 1891 г., на снаряжение американских шхун для промысла у русских берегов представители крупного американского бизнеса собрали около 1 млн долларов. Ответные действия русской эскадры оставались неэффективными. Иностранные предприниматели успевали прекратить лов и покинуть место промысла. Следует отметить, что даже в редких случаях удачного задержания браконьеров права русских моряков оставались весьма ограниченными и выражались в возможной конфискации судна и получении штрафа с команды. Лишь с 1900 г. охрана дальневосточного побережья стала осуществляться не только военными кораблями, но и специальными судами Управления государственных имуществ. В годы Русско-японской войны (1904–1905) браконьерство приобрело массовый характер. Были отмечены случаи высадки вооружённых японских отрядов в промысловых районах [1, с. 17].
Тяжелыми последствиями войны стали потеря Россией богатых морских промыслов у берегов Сахалина и условия русско-японской рыболовной конвенции (июль 1907 г.), поставившей русских рыбопромышленников в крайне затруднительное положение. Японской стороне предоставлялось право лова и ведения морского промысла вдоль побережья Охотского и Берингова морей, а также право беспошлинного вывоза рыбопродуктов в Японию.
В начале XX в. рыбопромышленность являлась одним из главных направлений экономического развития Приамурья. Наибольшую тревогу вызывало состояние тех немногочисленных промыслов, которые оставались в ведении России. Несмотря на их привилегированное положение, японские предприниматели неоднократно вторгались на территорию этих специально оговоренных в конвенции участков и производили хищнический лов рыбы. В течение 1907–1908 гг. в Санкт-Петербург стали систематически поступать сведения о нарушении условий конвенции. Первым шагом правительства, направленным на разрешение сложной ситуации, стала подготовка законопроекта «Об охране водных промысловых богатств на Дальнем Востоке» [4. Ф. 1268. Оп. 2. Д. 688. Л. 2], разработка которого поручалась Главному управлению землеустройства и земледелия.
18 июня 1908 г. законопроект был внесен на рассмотрение Государственной думы и направлен в комиссию по рыболовству.
24 июня 1908 г. состоялось обсуждение доклада, представленного Главным Управлением землеустройства и земледелия, с которым выступил депутат И.Н. Еремеев. В докладе излагались проблемы, требовавшие принятия скорейшего решения. Объяснялось, что разрешение доступа японцев в российские воды сильно затруднило ведение надзора за рыболовными промыслами. Возникла необходимость организации специальной службы, задачей которой стало бы осуществление охраны промыслов. И.Н. Еремеев ознакомил депутатов с информацией о состоянии дел: управление рыбными промыслами на Дальнем Востоке возлагалось на Приамурское управление государственных имуществ, в состав которого входили две должности заведующих рыбными промыслами, а на местах Управление не имело специальных агентов. Местная полиция не могла осуществлять охранные функции из-за малочисленности и неподготовленности. Докладчик отметил, что для надзора за морскими промыслами использовались два крейсера и одна паровая шхуна, которые, по его мнению, не могли даже частично выполнять свои задачи. Далее И.Н. Еремеев перешел к изложению сущности законопроекта, в соответствие с которым предполагалась организация береговой постоянной стражи путем создания отдельных постов в наиболее важных промысловых пунктах. Планировалось Приморскую область разделить на пять районов и учредить пять должностей смотрителей, которым, в свою очередь, должна была подчиняться береговая стража. В ее состав предлагалось включить 76 стражников и разместить их в 36 постах на побережье. По законопроекту предполагались серьезные изменения и в организации морской охраны. Типы судов оговаривались отдельно, в зависимости от рельефа местности, где их предполагалось использовать. Например, для Западно-Камчатского района наиболее подходящими признавались легкие шлюпки с керосиновым двигателем, а для Восточно-Камчатского – парусные шхуны [4. Ф. 1268. Оп. 2. Д. 688. Л. 4]. Стражников следовало вооружить винтовками и предоставить им право составления протоколов без привлечения понятых. Причем, Главное управление землеустройства и земледелия просило увеличить средний размер содержания смотрителям по причине сложных климатических условий Дальнего Востока. В заключении доклада приводилась сумма, необходимая для реорганизации охраны промыслов на Дальнем Востоке – кредит составлял 26 200 руб., а ежегодные выплаты – 75 740 руб. [4. Ф. 1268. Оп. 2. Д. 688. Л. 5-6].
Комиссия по рыболовству после обсуждения доклада признала правильной систему организации охраны, предложенную Главным управлением землеустройства и земледелия, но выразила сомнение по поводу малой численности стражников, обратив внимание ведомства на быстрое развитие рыбопромышленности в крае. Поэтому комиссия сочла невозможным утвердить проектируемую организацию как постоянную, а решила предложить думе ее утверждение как временной меры сроком на два года.
27 июня 1908 г. законопроект был представлен на обсуждение общего собрания Государственной думы. Большинство депутатов согласились с поправкой, внесенной комиссией по рыболовству, в целом одобрив законопроект. Таким образом, промысловый надзор в Приамурском генерал-губернаторстве учреждался сроком на два года (1909–1910). После обсуждения в Государственном Совете законопроект получил окончательное утверждение 8 июля 1908 г.
Правительство и депутаты Государственной думы понимали важность охраны рыбных богатств дальневосточной окраины, однако не имели достаточного практического опыта осуществления подобного рода мероприятий. Этим объясняется упрощенная схема организации охраны, в которой не были учтены специфические особенности края. Поэтому ограничение срока действия закона двумя годами, предложенное думской комиссией по рыболовству, являлось вполне обоснованным. Тем более что опасения, высказанные комиссией, затем оправдались.
По истечении двухлетнего срока правительство снова вернулось к этой проблеме. 23 июня 1910 г. Департамент земледелия Главного управления землеустройства и земледелия внес на рассмотрение Думы законопроект «О продлении действия закона об охране водных промысловых богатств на Дальнем Востоке», который был направлен в думскую комиссию по рыболовству.
В объяснительной записке к законопроекту Департамент признавал, что предложенная им в 1908 г. организация промысловой охраны не соответствовала возложенным на нее задачам. На практике сразу возникли сложности с комплектованием штатов смотрителей и стражи, с их размещением на постах. Указывалось, что строительство лодок и судов затянулось, что лишь в 1910 г. охрана принесла определенные результаты. Департамент признал необходимость в серьезной разработке всех деталей законопроекта. Поэтому предлагалось, чтобы вопросами промысловой охраны занималось специальное Управление рыбных промыслов во Владивостоке, организация которого планировалась Главным управлением землеустройства и земледелия. Этому новому учреждению предлагалось поручить подготовку будущего постоянного закона: сбор информации в крае, обработку статистических данных и т. д. До начала работы Управления во Владивостоке департамент земледелия просил продлить действие существовавшего закона «Об охране водных промысловых богатств на Дальнем Востоке» до
31 декабря 1912 г. Комиссия по рыболовству сочла аргументы, приведенные департаментом земледелия, убедительными и предложила думе одобрить законопроект. 15 декабря 1910 г. общее собрание Государственной думы большинством голосов приняло решение о продлении срока действия закона 1908 г. [5. Ф. 702. Оп. 2. Д. 58. Л. 3–4] Высочайшее утверждение законопроект получил
24 февраля 1911 г.

Следует отметить, что в данном случае исполнительные и законодательные органы сумели признать свои ошибки, свой чрезмерно упрощенный подход к решению проблем дальневосточной окраины. Вероятно, это объясняется тем, что успешная реализация закона должна была принести казне ощутимую прибыль. Таким образом, охрану рыбных богатств можно отнести к сфере государственных интересов России на Дальнем Востоке. Примечательно, что правительство попыталось изменить метод принятия управленческого решения путем осуществления предварительного анализа ситуации экспертной группой с Управлением во Владивостоке, а затем принятия окончательного решения.
Однако правительство не ограничивалось лишь принятием охранных законов. Как уже отмечалось, в соответствии с условиями русско-японской рыболовной конвенции России принадлежали несколько рыболовных участков, закрытых для доступа японских рыбаков, а именно 34 залива и все реки побережья. Правительство России, опасавшееся дальнейшего усиления позиций Японии, а также в целях поддержки и стимулирования отечественной рыбопромышленности признало целесообразным в законодательном порядке принять ряд протекционистских мер. С этой целью 12 марта
1909 г. Главное управление землеустройства и земледелия внесло на рассмотрение думы законопроект «О порядке эксплуатации речных рыболовных участков на Дальнем Востоке» [4. Ф. 1278. Оп. 2. Д. 688. Л. 9]. Законопроект был направлен на рассмотрение в думскую комиссию по рыболовству. В представленном ведомством докладе отмечалось, что в последнее время «большое значение для России приобретают местности, исключенные из действия конвенции» и что именно в них следует создать наиболее благоприятные условия для развития русской рыбной промышленности [4. Ф. 1278. Оп. 2. Д. 1382. Л. 4]. Главными средствами для достижения этой цели, по мнению Главного управления землеустройства и земледелия, являлись выработка наиболее удобных сроков аренды участков, снижение налоговых обложений, упрощение порядка сдачи участков в аренду. В соответствии с этими задачами планировалось увеличение продолжительности срока аренды с 6 до 12 лет (с правом найма исключительно русских рабочих), сохранение «ежегодного пропорционального добычливости данного промысла попудного сбора» [4. Ф. 1278. Оп. 2. Д. 1382. Л. 5] в размере 5 коп. с каждого пуда рыбопродуктов. Однако на внесении в текст закона точного размера сбора ведомство не настаивало, объясняя свою позицию возможными изменениями, к которым могло привести действие русско-японской рыболовной конвенции (изменение цен на рыбопродукты, рабочие руки и др.) Признавалось, что установленный общероссийским законом порядок сдачи в аренду рыболовных участков в условиях Дальнего Востока применяться не может. Поэтому предлагалось в Приморской области, а также в 34 закрытых заливах, исключенных из действия конвенции, участки сдавать в аренду не с торгов, а хозяйственным способом, планировалось ввести правило, в силу которого арендатор, в течение двух лет не работавший на своем участке, лишался права на дальнейшую аренду.
Как и ожидалось, члены комиссии по рыболовству с одобрением восприняли меры, предложенные правительством. Признавалось, что только создание льготных условий для отечественных рыбопромышленников сможет «обеспечить развитие русского дела на Дальнем Востоке» [4. Ф. 1278. Оп. 2. Д. 1382. Л. 12]. Члены финансовой комиссии, поддержав мнение своих коллег, отметили, что
«создание столь благоприятных условий должно привлечь предпринимателей из Центральной России» [4. Ф. 1278. Оп. 2. Д. 1382. Л. 21]. Состоявшееся 12 апреля общее собрание Государственной думы одобрило решение комиссий. Окончательное утверждение законопроект получил 21 июня 1910 г.
Правительство стремилось проводить протекционистскую политику зачастую весьма ограниченными средствами. На наш взгляд, в разработке подобного рода законопроектов прослеживается недостаточная информированность властей о состоянии дел на местах и в то же время чрезмерная уверенность центра в правильности принятых им решений. Очевидно, что данный закон был необходим для развития дальневосточной рыбопромышленности, но явная недостаточность мер также не вызывала сомнений. Однако правительство продолжало осуществлять покровительственную политику на Дальнем Востоке преимущественно силовыми методами.

Логическим продолжением закона 21 июня 1910 г. стало внесение Главным управлением землеустройства и земледелия 11 февраля 1911 г. на рассмотрение думы нового законопроекта «О правилах морского рыболовства в Приамурском генералгубернаторстве» [4. Ф. 1278. Оп. 2. Д. 1013. Л. 3], который был направлен в комиссию по рыболовству. 15 мая 1911 г. в ней состоялось обсуждение законопроекта. С докладом выступил Д.А. Иванов
1-й, который в общих чертах изложил основные этапы развития рыбного дела в Приамурском крае. Он отметил, что лишь с 80-х гг. XIX в. в Приморье «стала развиваться добыча рыбы с торговыми целями», но уже к началу XX в. «рыбная промышленность достигла выдающихся результатов» [4. Ф. 1278. Оп. 2. Д. 1013. Л. 7]. Вместе с тем из-за усиления японского влияния русские предприниматели оказались в сложных условиях. По мнению докладчика, положение рыбного дела на Дальнем Востоке усугублялось «отсутствием на месте необходимых капиталов, сил и предприимчивости, а также слабым приливом сил из центра» [4. Ф. 1278. Оп. 2. Д. 1013. Л. 8]. Однако в целом в первое десятилетие XX в. промышленный лов рыбы значительно возрос, а при хранении и обработке рыбопродуктов стала применяться современная техника. Следствием этого стало постепенное обособление русских фирм от японских, а также установление более прочных связей с рынками Сибири и Европейской России. Объяснение произошедших изменений Д.А. Иванов 1-й видел в переселении, а также в правительственной политике, направленной на развитие рыбопромышленности в крае. Эти факторы способствовали оживлению отечественного предпринимательства, развитию русских рыбопромышленных предприятий, способных конкурировать с японскими фирмами. Далее в докладе объяснялась причина повышенного интереса правительственных кругов к далекой окраине: оскудение рыбой рыбопромышленных центров Европейской России и большие перспективы развития рыбного дела на Дальнем Востоке. Кроме того, приводились сведения о развитии промыслов – котикового, бобрового и др. Но наряду с успехами, отмечалось в докладе, возникли и проблемы, в первую очередь связанные с условиями ведения промысла и сбыта продукции.

Существовавшие законодательные акты не могли в полной мере регулировать появившиеся проблемы. Таким образом, ведомство считало необходимым упорядочить рыболовное хозяйство края путем разработки новых правил. Отмечалось, что закон «О порядке эксплуатации речных рыболовных участков на Дальнем Востоке» был лишь начальным звеном в цепи целого ряда законодательных актов, направленных на «урегулирование прав различных групп рыбопромышленников» [4. Ф. 1278. Оп. 2. Д. 1013. Л. 9]. Его продолжением стал рассматриваемый законопроект.
После того как доклад был заслушан членами Комиссии по рыболовству, началось постатейное обсуждение проекта морского рыболовства. Большинство депутатов высоко оценили правительственный законопроект, признав не только его важность для развития окраины, но и тщательную разработку.. Понимая значение документа, депутаты одобрили его текст и направили в финансовую комиссию, которая в свою очередь также поддержала законопроект. 2 мая 1911 г. состоялось его обсуждение в общем собрании Государственной думы, на котором депутаты после непродолжительной дискуссии тоже одобрили основные положения правительственной программы. 29 мая 1911 г., получив утверждение императора, законопроект приобрел силу закона и вступил в действие.
Следует признать, что правительство и законодательные учреждения осуществили ряд последовательных и достаточно продуманных мероприятий, направленных на развитие рыбопромышленности на Дальнем Востоке. Так, наряду с приведенными выше мерами в 1910–1911 гг. был понижен фрахт на рыболовные грузы, на 25 % понижен железнодорожный тариф на провоз кеты и горбуши, разрешен провоз рабочих, нанятых на дальневосточные промыслы в центральных губерниях России, по льготному тарифу и др. [3, с. 313]. Результатом проводимой правительственной политики стало заметное оживление в рыбной промышленности и промыслах края, а промышленный лов рыбы значительно увеличился.

При изучении законодательной деятельности думы некоторое удивление, как правило, вызывала поразительная легкость и быстрота принятия решений при рассмотрении ряда законопроектов (к их числу, безусловно, можно отнести многие дальневосточные вопросы, включая проблемы рыбопромышленности). Для объяснения этого тезиса следует обратиться к рассмотрению процедуры обсуждения в думе законопроекта о разрешении беспошлинного ввоза предметов, необходимых русским рыболовам на Дальнем Востоке.
7 марта 1912 г. Главное управление землеустройства и земледелия внесло соответствующий законопроект, который был направлен в финансовую комиссию. После подробного изучения объяснительной записки к законопроекту, списка товаров, включенных в состав не облагаемых пошлиной, комиссия в целом одобрила законопроект. Планировалось включить доклад финансовой комиссии по законопроекту в повестку дня общего собрания думы 12 апреля 1912 г. Когда председателем был поднят вопрос о слушании этого дела, правые фракции предложили снять проект с повестки заседания и слушать «более важный» законопроект о выделении Холмской губернии. Лишь после выступления председателя финансовой комиссии Г.Г. Лерхе депутаты согласились рассматривать вопрос. Следует сказать о доводах, приведенных Г.Г. Лерхе. Он отметил, что в соответствии со статьями рыболовной конвенции «японцам на Дальнем Востоке предоставлены большие права по рыболовству, чем нашим рыболовам», поэтому правительство должно стремиться поддержать своих соотечественников. Г.Г. Лерхе напомнил депутатам о том, что начинается рыбная кампания, следовательно, необходимо принять решение в кратчайшие сроки. (Как уже отмечалось, подобный довод звучал уже неоднократно при обсуждении предыдущих законопроектов). Далее депутат сказал, что среди ряда законопроектов, «поставленных на повестку дня после 5 часов», данный проект «наиболее спешный», поэтому он предложил наметить его обсуждение на 5 ч 30 мин. Депутаты согласились с Г.Г. Лерхе, рассмотрели и утвердили законопроект. На чтение доклада финансовой комиссии и его обсуждение потребовалось около 30 минут [4. Ф. 1278. Оп. 2. Д. 688. Л. 20–24]. Большинством голосов законопроект был одобрен и Высочайше утвержден 1 мая 1912 г.

К сожалению, многие дальневосточные законопроекты воспринимались как второстепенные, частные как представителями исполнительной власти, так и думскими депутатами. Иногда их рассмотрение было весьма поверхностным и поспешным, что не всегда обеспечивало достаточно квалифицированное решение вопроса. Можно согласиться с А.Я. Аврехом, относившим подобные законопроекты к разряду тех, на обсуждении которых «молодое народное представительство училось законодательствовать, начиная с малого» [2, с. 35].
Следует признать, что правительство России в рассматриваемый период стремилось осуществлять достаточно последовательную политику, направленную на охрану водных богатств и поддержку отечественного предпринимательства в крае. Депутаты Думы также понимали необходимость принятия ряда постановлений, обеспечивавших охрану дальневосточного побережья. Но слабая информированность о реальной ситуации в этой отдаленной территории, в значительной степени снижала эффективность разрабатываемых мер. Исполнительная и законодательная ветви власти, местное управление стремились различными способами находить решение этой сложной проблемы. Несмотря на временный, порой недостаточный характер правительственных мер, они внесли существенный вклад в укрепление позиций России на Дальнем Востоке и в охрану её водных богатств на далёкой окраине.


Список литературы
1. Алепко А.В. К вопросу охраны тихоокеанских промыслов России от иностранного браконьерства в конце XIX – начале XX в. // Рос. флот на Тихом океане. Материалы междунар. науч.-практ. конф., посвящ. 300-летию Рос. флота. – Владивосток, 1996.
2. Аврех А.Я. П.А. Столыпин и судьбы реформ в России. – М., 1991.
3. История Дальнего Востока СССР в эпоху феодализма и капитализма. – М., 1991.
4. Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 1268, 1278.
5. Российский государственный исторический архив дальнего Востока (РГИА ДВ). Ф. 702.