При изучении аграрной политики первым был использован так называемый этноцентрический подход, разработанный американскими экономистами. Его авторы утверждали, что протекционистские тенденции специфичны для американской сельскохозяйственной политики, что обу-словлено уникальностью американской культуры, истории и институцио-нального устройства. Например, конституционно закрепленным разделе-нием властей объяснялись значительные возможности фермеров через аг-рарное лобби воздействовать на политические процессы. Утверждалось также, что американская политика сельскохозяйственного протекционизма обусловлена особенностями национальной американской идеологии, и прежде всего незыблемой верой американцев в уникальную добродетель семейных фермерских хозяйств.
Если бы Соединенные Штаты были единственной страной в мире, оказывающей государственную поддержку фермерам, этноцентрическая теория, несмотря на ее наивность, могла бы выглядеть сколь либо убеди-тельной. Но государственное регулирование сельского хозяйства с целью защиты своих сельскохозяйственных товаропроизводителей характерно почти для всех развитых стран. Существует общая тенденция, не связанная с культурными, историческими, географическими или другими осо-бенностями стран, к дискриминации сельскохозяйственных товаропроиз-водителей в развивающихся странах и к их поддержке в промышленно развитых.

Источник: Agricultural Policies, Markets and Trade: Monitoring and Outlook. OECD, 1995.

Таблица 1.1. Уровень государственной поддержки сельского хозяй-ства (эквивалент субсидий производителю) в отдельных странах Органи-зации экономического сотрудничества и развития, 1994 г.

Данные табл. 1.1 свидетельствуют о высоком уровне государственной поддержки аграрных секторов экономики в развитых странах, исключения составляют Австралия и Новая Зеландия. Методика расчета эквивалента субсидий производителю рассматривается в параграфе 3.4.1. Объяснением этой тенденции главным образом и различаются существующие позитивные теории аграрной политики.

Из современных исследователей аграрной политики выделяется М. Ольсон. Этот автор активно участвует в дискуссиях о причинах аграрного протекционизма в развитых странах. С позиций своей теории групп давления он доказывает, что поворот от дискриминации к поддержке сельского хозяйства в ходе экономического развития многих стран связан прежде всего с уменьшением проблем в организации коллективных действий фермеров, уменьшением организационных издержек и более успешным решением проблемы «безбилетников». Сокращение количества фермеров делает их политическую организацию более эффективной в сравнении с организацией рассредоточенных и разобщенных многочисленных потребителей или промышленных товаропроизводителей. Кроме того, по мере развития транспорта, коммуникационной инфраструктуры в сельской местности, а также системы образования увеличивается эффективность усилий по организации фермеров и уменьшается сложность их коллективных действий.

Б. Гарднер попытался подтвердить эмпирически гипотезы М. Ольсона, используя данные программ ценовой поддержки сельского хозяйства в США начиная с 30-х годов. Он согласен с М. Ольсоном в том, что политическая сила производителей различных товаров в значительной степени определяется издержками по организации, решением проблемы «безбилетников» и силой оппозиции. Издержки по организации зависят от числа производителей товара, их географической рассредоточенности, важности товара в формировании дохода производителя и др. Анализ Б. Гарднера подтверждает гипотезы М. Ольсона и Г. Беккера о том, что издержки производителей на оказание политического давления, а также чистые общественные издержки являются наиболее важными факторами государственного вмешательства на сельскохозяйственных рынках США. (Gardner B. Causes of US Farm Commodity Programs // Journal of Рolitical Еconomy 1987. Vol.95. P.290 – 310.)

Подход М. Ольсона и Б. Гарднера, объясняющий обратную зависимость между издержками организации и политической силой различных групп давления при определении аграрной политики, подвергается критике в трех направлениях. Во-первых, за игнорирование роли политиков в формировании аграрной политики. Во-вторых, отдельные экономисты усматривают несоответствие между их теоретическими положениями и эмпирическими данными. И в-третьих, некоторые авторы считают, что сдвиги в аграрном протекционизме определяются не столько изменениями в организационных издержках, сколько, и в большей степени многими другими факторами.

Обвинение в игнорировании роли политиков связано с попытками отдельных авторов соединить взгляды М. Ольсона на формирование групп давления с моделями взаимодействия политиков и избирателей, в которых политики максимизируют целевую функцию политической поддержки, а избиратели – функцию индивидуального благосостояния.

Второе направление критики акцентирует внимание на одном из положений теории групп давления – большой размер группы снижает эффективность ее деятельности. Это, по мнению некоторых авторов, противоречит фактам, когда большие сельскохозяйственные группы оказываются более эффективными, нежели маленькие. Такие факты, например, феномен Великобритании, имеющей относительно небольшое количество фермерских хозяйств и низкий уровень их государственной поддержки, сторонники модели групп давления не отрицают. Они объясняют эффективность групп давления влиянием ряда взаимосвязанных факторов, среди которых фактор величины групп хотя и очень важен, но не является единственным.

Если большие группы давления смогут безболезненно решить проблему «безбилетников», они будут более эффективными, поскольку большая группа имеет больше голосов и других лоббистских ресурсов. Можно говорить об оптимальном размере группы, достаточно большом, чтобы группа была политически эффективной, но довольно небольшой, чтобы контролировать дисциплину и «безбилетников». К сожалению, нельзя определить этот оптимальный размер, так как некоторые группы независимо от размеров могут решать проблему «безбилетников» легче, чем другие. Трудности в определении оптимального размера группы давления делают невозможной проверку теорий групп давления (как, впрочем, и других позитивных теорий аграрной политики). Эти теории есть, считает Р. Познер, не более чем принципы анализа процесса организации групп давления и повышения их эффективности, набор критериев, позволяющих делать прогнозы, получит ли сельское хозяйство благоприятное законодательство или нет.

Третье направление критики М. Ольсона связано с исследованием взаимосвязанных экономических факторов, влияющих на направления и степень государственного регулирования сельского хозяйства (в рамках моделей групп давления). Ряд экономистов объясняет сдвиг государственной политики от защиты промышленности к защите сельского хозяйства тем, что по мере индустриализации и урбанизации сельское хозяйство постепенно теряет сравнительные преимущества, и акценты общественной защиты неизбежно должны смещаться от промышленности к сельскому хозяйству. Целью эконометрического анализа К. Андерсоном, Й. Хайями и М. Хонмой данных 15 промышленных стран за 1955-80 гг. было подтвердить эту гипотезу. По мнению этих авторов, гипотеза неизбежности смещения акцентов защиты от промышленности к сельскому хозяйству позволяет предсказать с достаточной точностью средний уровень государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей и различия в степени защиты производителей различных видов сельскохозяйственной продукции.

К. Андерсон, М. Хонма и Й. Хайями раскрыли политический механизм, лежащий в основе этого экономического процесса. Фермеры в промышленно развитых странах имеют мотивацию и способность организовываться для эффективного политического действия, поскольку производительность труда в промышленности быстро растет, и сельскохозяйственный сектор теряет свои сравнительные преимущества относительно промышленности. Многие из тех, кто работает на фермах, будут испытывать относительное снижение дохода. Это заставляет их активно искать средства для эффективной защиты, а городские потребители и налогоплательщики ищут средства сопротивляться этим требованиям. Но мотивация к сопротивлению у последних слабее, поскольку они становятся все более многочисленнее и относительно более богатыми. Общее налоговое бремя, ассоциирующееся с субсидиями фермерам, становится меньше, поскольку в индустриальных странах общее число фермеров все время уменьшается. Кроме того, и возможности городских жителей противодействовать требованиям фермеров о выделении субсидий также будут, в соответствии с логикой коллективного действия, уменьшаться, так как их количество больше.

С другой стороны, в развивающихся странах спрос на сельскохозяйственную защиту небольшой, поскольку доходы от лоббирования законопроектов, устанавливающих более высокие цены, незначительны, так как относительно малая доля продукции фермеров продается на рынке, а другие группы, заинтересованные в лоббировании сельскохозяйственного производства (например, промышленники, производящие технику для сельского хозяйства) просто не существуют. Более того, политика уменьшения сельскохозяйственных цен поощряет промышленную деятельность опосредованным влиянием низких цен на продовольствие на уровень заработной платы промышленных рабочих. Издержки на промышленную рабочую силу уменьшаются также в результате снижения спроса на труд в сельской местности и роста предложения труда в городах.

Позже К. Андерсон попытался формализовать эти аргументы с помощью модели общего равновесия. Он анализирует, как структурные особенности индустриально развитых и развивающихся стран (различия в удельном весе сельского хозяйства в общем объеме валового внутреннего продукта и занятости, особенности потребительских систем, различия в использовании приобретаемого сырья, специфика внешнеэкономической политики, различия в налоговых системах) влияют на доходы и убытки различных групп. Полученные им результаты свидетельствуют о том, что по мере индустриального развития экономики правительство усиливает субсидирование сельского хозяйства и, соответственно, увеличивает налогообложение потребителей его продукции, поскольку в расчете на душу населения терпящие от субсидий убыток теряют меньше доходов, нежели пользующиеся льготами получают.

Й. Свиннен, Г. де Гортер и другие авторы анализируют аграрную политику, основываясь на модели взаимодействия избирателей и политических деятелей. Они получают схожие с моделью групп давления результаты влияния экономического развития и сокращения сельского населения на уровень защиты сельского хозяйства. (Swinner, J. A Positive Theory of Agricultural Protection //American Journal of Agricultural Economics. 1994.Vol.76. Р.1 – 14.) Так, утверждается, что уменьшение доходов фермеров относительно доходов товаропроизводителей в других отраслях экономики детерминирует рост аграрной защиты, позволяет политикам увеличивать свое влияние, перераспределяя часть национального дохода через государственные трансферты фермерам.

На относительное снижение доходов на душу населения в сельском хозяйстве по сравнению с другими отраслями как фактор государственного вмешательства в аграрную экономику ссылаются также Дж. Стиглер, С. Пельцман, Г. Беккер в теории групп давления. Так, Г. Беккер доказывает, что когда чистые потери (связанные с перераспределением доходов) начинают повышаться по мере роста размеров трансфертов, фермеры теряют политическое влияние, поскольку их относительные доходы начинают расти. При этом необходимо учитывать следующее. Во-первых, с помощью фактора относительного дохода нельзя объяснить различия в уровнях защиты внутри аграрного сектора. И во-вторых, пока группы, испытывающие уменьшение дохода, имеют больший стимул требовать политической защиты, они не имеют для этого необходимых средств. Эта проблема анализируется в теории поиска ренты. (Krueger A. The Political Economy of the Rent-seeking Society //American Economic Review. 1974. Vol.64. P.291 – 303.)

Ряд исследователей использует модель бюрократии в анализе формирования аграрной политики. Р.Мессерлин считает, что исполнительная власть может быть в большей мере заинтересована в проведении политики аграрного протекционизма, нежели избираемые населением законодатели.

Поскольку благополучие бюрократов (администраторов) непосредственно не связано с результатами выборов, их целью является максимизация собственной власти и влияния, что выражается в стремлении увеличить размер бюджетных средств, получаемых их ведомством. (Messerlin P. Bureaucracies and the Political Economy of Protection: Reflections of a Continental European. World Bank Staff Working Paper No. 568. Washington, 1983.) Поэтому сельскохозяйственные министерства разных стран никак не заинтересованы в сокращении размеров аграрного сектора и обычно пытаются содействовать его росту относительно других секторов экономики, добиваясь создания и последующего развития систем государственной поддержки сельского хозяйства. При этом администраторы в значительной степени полагаются на информацию, поставляемую группами давления. Отсюда перспектива, что сельскохозяйственные группы давления вместе с другими будут участвовать в процессе принятия решений. А поскольку сельскохозяйственные группы давления организованы более эффективно, происходят адекватные изменения в правительстве и усиление поддержки аграрного сектора.

Ряд авторов на примере Единой сельскохозяйственной политики в странах ЕС показывает, каким образом министры сельского хозяйства каждой страны продвигают интересы собственных стран, используя для этого любые лазейки. Отсюда, например, хронические излишки молока в странах ЕС, несмотря на соглашения по квотам его производства.

Объяснения причин аграрного протекционизма в моделях групп давления, взаимодействия политиков и избирателей, бюрократии во многом схожи. Решения политических деятелей в модели взаимодействия политиков и избирателей отражают баланс политических давлений, что вполне согласуется с подходом теории групп давления. Отличие состоит лишь в том, что политические агенты, которые предъявляют спрос на государственную поддержку, – чаще отдельные избиратели, нежели организованные группы давления. То есть модель взаимодействия политиков и избирателей дополняет, а не противоречит модели групп давления. Бюрократия для воздействия на аграрную политику использует те же механизмы, что и группы давления, и политики.